Posted: 14 Feb 2017 06:01 AM PST (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เวบไซท์ประชาไท)
ฉันติดตามข่าวเกี่ยวกับนโยบายกา รคลังของรัฐบาลมานานและมีคำถามห ลายประเด็น จนบัดนี้ก็ยังหาคำตอบบางประเด็น ไม่ได้ จึงขอชักชวนให้ผู้อ่านขบคิดปริศ นาด้วยกัน
ปริศนา 1 : เมื่อไรหนี้สาธารณะจะชนเพดานต
เมื่อเดือนสิงหาคม 2558 ปลัดกระ ทรวงการคลัง(ในขณะนั้น)เปิดเผยว่ า ในการประชุมคณะกรรมการบริหารควา มเสี่ยงด้านการคลังได้มีการประเ มินความเสี่ยงด้านการคลังโดยคาด ว่าในปี 2564 สัดส่วนหนี้สาธารณ ะของไทยจะเพิ่มขึ้นและแตะระดับ 60% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประ เทศ (จีดีพี) ชนเพดานตามกรอบวินัยทา งการเงินและการคลังที่กำหนดไว้ ว่าหนี้สาธารณะของไทยไม่ควรเกิ น 60% ของจีดีพี (ในขณะนั้นหนี้ สาธารณะอยู่ในระดับ 42-43% ของจีดีพี) แต่ปลัดกระทรวงการคลังก็เสนอว่า หนี้สาธารณะที่สูงขึ้นจนถึงกรอบ ที่กำหนดไว้นั้นยังไม่ใช่เรื่อง ที่น่ากังวล เพราะถ้าเทียบกับประเทศอื่นๆ ไทยยังมีหนี้สาธารณะที่ต่ำ อาทิ ในยุโรปบางประเทศหนี้สาธารณะอยู่ ในระดับที่ 100% ต่อจีดีพี [1]
ผ่านไป 16 เดือนมีรายงานข่าวเมื่อเดือนมกราคมนี้ว่าในปีงบประมาณ 2560รัฐบาลต้องกู้เงินชดเชยขาด ดุลทั้งสิ้น 552,921.69 ล้ านบาท และรัฐบาลจะจัดทำงบประมาณแบบ"ขา ดดุลต่อเนื่อง" ในปีงบประมาณ 2561 ซึ่งกำหนดวงเ งินขาดดุลไว้ทั้งสิ้น 450,000 ล้านบาท รองนายกฯด้านเศรษฐกิจเสนอว่าเป็ นวงเงินขาดดุลที่สมควร และเมื่ อคำนึงถึงหนี้สาธารณะต่อจีดีพี จะอยู่ที่ 45% ถือว่ายอมรับได้ต ามมาตรฐานสากล เพราะยังต่ำและไม่ทำให้ ประเทศเสี่ยง [2]
นอกจากนี้สำนักงานเศรษฐกิ จการคลังและสำนักงานบริหารหนี้ สาธารณะ ณ ไตรมาสที่ 3 ของปีงบประมาณ 2559 ได้แสดงงบขาดดุลต่อเนื่องไปจนถึ งปีงบประมาณ 2563 วงเงินขาดดุ ลมากกว่า 500,000 ล้านบาทต่อปี และประเมินหนี้สาธารณะในปีงบประ มาณ 2563 ไว้ที่ 49.7% [3]
ปริศนา 2: กระทรวงการคลังใช้สมม ติฐานอะไรประเมินหนี้สาธารณะในอ นาคต?
การจัดทำรายงานต้นทุน ฐานะการคลัง และรายงานความเสี่ยงหนี้ภาครัฐร ายเดือน รายไตรมาส และรายปี รวมทั้งรายงานความเสี่ยงอื่นๆ ที่อาจจะผลกระทบต่อพอร์ตหนี้สาธ ารณะเพื่อไว้ใช้วิเคราะห์ ประเมินและปรับปรุงพอร์ตเบนช์มา ร์คหนี้สาธารณะเป็นหน้าที่หนึ่ง ของกลุ่มบริหารความเสี่ยงหนี้สา ธารณะในสำนักงานบริหารหนี้สาธาร ณะ [4] แต่ไม่มีการเปิดเผยรายง านอย่างโปร่งใสว่าสำนักงานบริ หารหนี้สาธารณะใช้สมมุติฐานอะไร บ้างในการประเมินการหนี้สาธารณะ ในอนาคต มีเพียงการเปิดเผยเล็กๆน้อยๆโ ดยเจ้าหน้าที่รัฐเท่านั้น อาทิ
ก) ในเดือนสิงหาคม พ.ศ.2558 ปลัดกระทรวงการคลัง(ใน ขณะนั้น)เปิดเผยว่าใช้สมมุติฐาน ว่าจีดีพีเติบโต 5% ต่อปี อนุมานได้ว่าถ้าจีดีพีเติบโตต่ำ กว่า 5%รายได้ภาษีที่เก็บได้จริ งก็จะต่ำกว่าประเมินและทำให้หนี้ สาธารณะเพิ่มขึ้น โปรดสังเกตว่ าปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการพัฒ นาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติป ระเมินว่าปีนี้เศรษฐกิจไทยจะโตเ พียง 3-4% เท่านั้น [5]
ข) ในรายงานประเมินใช้อัตราภาษี อะไรเท่าไรบ้าง? เป็นไปได้ว่ าในเดือนสิงหาคม 2558 รายงานประ เมินยังไม่ได้พิจารณาถึงการขึ้ นภาษีน้ำมัน แล้วภาษีอื่นๆใช้อัตราเท่าไร? อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มในอนาคตเท่ าไร? อัตราภาษีสรรพสามิตสุราและสินค้ าอื่นๆในอนาคตเท่าไร?
ค) สมมุติว่าดอกเบี้ยเงินกู้อั ตราเท่าไรในอนาคต? ตอนนี้ดอกเบี้ยกำลังปรับตัวสู งขึ้น สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะคำนึง ถึงแน้วโน้มนี้หรือไม่?
ปริศนา 3: ทำไมกระทรวงการคลังไม่ เปิดเผยวิธีการประเมินหนี้สาธาร ณะในอนาคตอย่างโปร่งใส?
ความน่าเชื่อถือของการประเมิ นหนี้สาธารณะในอนาคตขึ้นอยู่กั บความน่าเชื่อถือของสมมุติฐานต่ างๆ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับตัวบุคคลว่ารอ งนายกรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจจบปริ ญญาเอกจากที่ไหนเป็นศิษย์ของศาส ตราจารย์ชื่ออะไร ตราบใดที่ไม่มีการเปิดเผยรายละเ อียดเกี่ยวกับ“วิธีการประเมิน”ห นี้สาธารณะในอนาคตอย่างโปร่งใส ก็วัดความน่าเชื่อถือของผลการปร ะเมินไม่ได้ การเปิดเผยตัวเลขผลการประเมินไม่ กี่ตัวผ่านสื่อมวลชนไม่ช่วยยกระ ดับความโปร่งใส
แน่นอนว่าการประเมินอาจไม่ตรงกั บตัวเลขจริงในอนาคตเพราะเงื่อนไ ขทางเศรษฐกิจมีความไม่แน่นอน แต่การเปิดเผยวิธีการประเมินที่ ใช้ความน่าจะเป็นของสถานการณ์หล ากหลายจากแย่ที่สุดไปถึงดีที่สุ ดจะทำให้ประชาชนเข้าใจความเสี่ย งของหนี้สาธารณะที่ชัดเจนขึ้น เมื่อนโยบายภาษีเปลี่ยนไปวิธีกา รประเมินก็ควรเปลี่ยนไปด้วย การเปิดเผยวิธีการประเมินพร้อมด้ วยผลการประเมินอย่างต่อเนื่องก็ น่าจะช่วยลดความแตกต่างประหว่าง ตัวเลขประเมินและตัวเลขจริงได้
ในอดีตกระทรวงการคลังเคยประเมิน ผิดพลาดจนเกิดวิกฤตการคลังมาแล้ วในยุครัฐบาลพลเอกเปรม เกิดภาวะที่รัฐบาลขาดสภาพคล่องอ ย่างหนัก วิกฤตดังกล่าวมาจากการเก็บภาษีไ ด้ต่ำกว่าที่ประเมินไว้เกือบ 20 % อีกสาเหตุคือรัฐบาลเพิ่มรายจ่าย ประมาณ 20% รายได้ที่ลดลงฮวบฮาบและรายจ่ ายที่พุ่งขึ้นสูงทำให้เงินคงคลั งลดลงอย่างรุนแรง ทำให้รัฐบาลต้องกู้เพิ่มด้วยอัต ราดอกเบี้ยสูง และผลักดันให้รัฐบาลขึ้นภาษีต่า งๆ อาทิ ภาษีสรรพสามิตสุรา บุหรี่ น้ำมันและซีเมนต์ ขึ้นราคาน้ำมัน ในยุคนั้นเงินบาทผูกติดกับเงินด อลลาร์สหรัฐฯทำให้วิกฤตการคลั งนำไปสู่วิกฤตเงินบาทด้วย ทำให้ต้องลดค่าเงินบาทและกู้เงิ นจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นครั้งแรก[6]
ปัจจุบัน vs วิกฤตการคลังยุครัฐ
ในปัจจุบันยอดเงินคงคลังต่ำกว่า 80,000 ล้านซึ่งน้อยกว่ารายจ่า ยต่อเดือน (ในปีงบประมาณ 2559-2560 รัฐบาล มีรายจ่ายโดยเฉลี่ยมากกว่า 200, 000 ล้านบาทต่อเดือน) ดังนั้นรัฐบาลจึงใช้มาตรการกู้เ พิ่มเติมเหมือนยุครัฐบาลเปรมเพื่อเพิ่มสภาพคล่อง จากตัวเลขหนี้สาธารณะ 42.19% ขอ งจีดีพีในเดือนธันวาคมปี 2559 แ ละตัวเลขจีดีพี 14 ล้านล้านบาท[ 7] ก็หมายความว่ารัฐบาลปัจจุบันยั งกู้ได้อีกราวๆ 2.5 ล้านล้านถึ งจะชนเพดาน 60% ของจีดีพี
นโยบายขึ้นภาษีต่างๆและรายจ่ ายรัฐทีพุ่งขึ้นสูงทำให้สภาวะปั จจุบัน“เริ่ม”คล้ายกับยุครั ฐบาลเปรม แต่สภาวะปัจจุบันก็ยังดีกว่ายุค รัฐบาลเปรมในหลายด้านดังนี้
ก) ดอกเบี้ยปัจจุบันต่ำกว่าดอกเบี้ ยในยุครัฐบาลเปรมมาก
ข) ทุนสำรองเงินตราต่างประเทศยังสู ง
ค) ค่าเงินบาทไม่ได้ผูกติดกับเงิ นดอลลาร์สหรัฐฯ
ปัจจัย ข) และค) มีผลดีตรงที่ช่วยป้องกันไม่ให้เ กิดวิกฤตเงินบาท แต่ปัจจัย ก) และ ข) ก็กำลังเผชิญความเสี่ยงสูงขึ้นเ พราะดอกเบี้ยโลกกำลังปรับตัวสูง ขึ้นเนื่องจากการฟื้นตัวของเศรษ ฐกิจสหรัฐฯ บัญชีดุลชำระเงินของไทยก็บ่งชี้ ว่าเงินทุนไหลออกนอกไทยอย่างต่อ เนื่องในมูลค่ามหาศาล[8] ภาวะดังกล่าวจะทำให้รัฐบาลต้ องรับภาระดอกเบี้ยที่สูงขึ้ นในอนาคต
หนี้สาธารณะแค่ไหนถึงวิกฤต?
ระด้บหนี้สาธารณะที่ทำให้เกิดวิ กฤตคือระดับหนี้สาธารณะที่ทำให้ ภาระดอกเบี้ยสูงมากจนผิดชำระหนี้ ต้องต่อรองกับเจ้าหนี้และขายทรั พย์สินเพื่อใช้หนี้ (เช่น ขายหุ้นรัฐวิสาหกิจ) ระดับหนี้สาธารณะดังกล่าวแตกต่า งกันไปแล้วแต่เงื่อนไขของแต่ละป ระเทศ การเปรียบเทียบตัวเลขหนี้สาธารณ ะไทยกับประเทศต่างๆโดยไม่ดูเงื่ อนไขปลีกย่อยเป็นการเบี่ยงเบนปร ะเด็นที่ไม่ช่วยให้เข้าใจสภาวะข องไทย ยกตัวอย่าง ญี่ปุ่นมีหนี้สาธารณะ 200% ของจีดีพีแต่ไม่มีวิกฤตการคลัง สหรัฐฯมีหนี้สาธารณะ 100% ของจี ดีพีแต่ไม่มีวิกฤตการคลัง ก็ไม่ได้หมายความว่าไทยจะทำได้แ บบญี่ปุ่นหรือสหรัฐฯ
ญี่ปุ่นเป็นประเทศเจ้าหนี้ซึ่ งมีทรัพย์สินทั่วโลกมากกว่าหนี้ สินต่างชาติ ภาคเอกชนญี่ปุ่นมีทรัพย์สินมากแ ละถือตราสารหนี้รัฐบาลญี่ปุ่นเพื่ อกระจายความเสี่ยงด้วยครัวเรื อนญี่ปุ่นมีอัตราการออมสู งและอายุยืนก็มีแรงจูงใจให้ซื้อ ตราสารหนี้รัฐบาลญี่ปุ่นเพื่อหา รายได้จากดอกเบี้ย หนี้รัฐบาลญี่ปุ่นเกือบ 100%เป็ นของเจ้าหนี้สัญชาติญี่ปุ่น
ส่วนสหรัฐฯเป็นประเทศลูกหนี้แต่ เงินดอลลาร์สหรัฐฯเป็นเงิ นสากลทำให้สถาบันการเงินทั่ วโลกซื้อตราสารหนี้รัฐบาลสหรั ฐฯ ครึ่งหนึ่งของตราสารหนี้รัฐบาลส หรัฐฯเป็นของเจ้าหนี้ต่างชาติ แต่เงินบาทไม่ใช่เงินสากลและสัด ส่วนตราสารหนี้รัฐบาลไทยที่เป็น ของเจ้าหนี้ต่างชาติมีเพียง 2% เท่านั้น ดังนั้นรัฐบาลไทยจะกู้เพิ่มได้แ ค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับเจ้าหนี้สัญช าติไทยซึ่งก็คือสถาบันการเงินไท ยและครัวเรือนไทย แต่ไทยต่างจากญี่ปุ่นตรงที่ว่าเ จ้าหนี้รัฐบาลไทยเป็นลูกหนี้ต่า งชาติ
ข้อมูลทรัพย์สินและหนี้สินต่างช าติของไทยบ่งชี้ว่าทั้งรัฐบาลไท ยทั้งสถาบันการเงินและภาคเอกชน( รวมภาคครัวเรือน)เป็นลูกหนี้ต่า งชาติโดยสุทธิ [9] แม้ว่าแบงค์ ชาติมีสถานะเจ้าหนี้โดยสุทธิ สถานะดังกล่าวเป็นสถานะสามัญเพร าะธนาคารกลางของประเทศที่เงินตร าไม่ใช่เงินสากลต้องมีทุนสำรองเ งินตราต่างประเทศ ยกเว้นเวลามีวิกฤตค่าเงินแล้ วแบงค์ชาติกู้เงินจากกองทุ นการเงินระหว่างประเทศ(ไอเอ็ มเอฟ)หรือธนาคารกลางต่างชาติเท่ านั้นแบงค์ชาติถึงจะมีสถานะลู กหนี้โดยสุทธิ เมื่อรวมทุกภาคเศรษฐกิจเข้าด้วย กันไทยก็ยังเป็นประเทศลูกหนี้โด ยสุทธิเหมือนในอดีต ดังนั้นสถาบันการเงินไทยและครัว เรือนไทยไม่สามารถให้รัฐบาลกู้ไ ด้มากเหมือนญี่ปุ่น
บทสรุป
กระทรวงการคลังควรเปิดเผย“วิธีก ารประเมิน”หนี้ สาธารณะในอนาคตอย่างโปร่งใส การเปิดเผยตัวเลขไม่กี่ตัวเกี่ย วกับแนวโน้มหนี้สาธารณะในอนาคตไ ม่ช่วยให้มั่นใจว่ารายรับและราย จ่ายของรัฐบาลจะอยู่ในกรอบวินั ยทางการเงินและการคลังในอนาคต เพราะคุณภาพผลการประเมินขึ้นอยู่ กับวิธีการประเมินซึ่งควรโดนตรว จสอบอย่างโปร่งใส
ที่มา:
[1] “คลังรับหนี้สาธารณะอาจแตะ 60% ของจีดีพีในปี ‘64” มติชนออนไลน์ :http://www.matichon.co.th/ news_detail.php?newsid=1439173 562
[2] “บิ๊กตู่ทำงบฯขาดดุล 4 ปีซ้ อน รัฐกู้พุ่ง 1.6 ล้านล้าน ทุ่มลงทุนพยุง ศก.” ประชาชาติธุรกิจ: http://www.p rachachat.net/news_detail.php? newsid=1485145696
[3] “กรอบความยั่งยืนทางการคลัง ประมาณการ ณ สิ้นไตรมาสที่ 3ปีงบประมาณ 2559 ” โดย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง:http:/ /www.fpo.go.th/FPO/modules/Con tent/getfile.php?contentfileID =11743
[4] “เกี่ยวกับกลุ่มบริหารความเ สี่ยงหนี้สาธารณะ” สำนักงานบริ หารหนี้สาธารณะ: http://www. pdmo.go.th/popup_about.php? division_id=21
[5] “สภาพัฒน์ คาด GDP ปี 60 โต 3-4% อานิสงส์ ส่งออกขยับ-ลงทุนภาครัฐ”ไทยรัฐ:
[6] Suwanmala, C. (1989) “Crisis and Response: Treasury Cash Balance Crisis in Thailand: 1980-1982”. Public Budgeting and Finance 9(3), 27-36:
[7] ข้อมูลหนี้สาธารณะคงค้าง
[8] ดุลการชำระเงิน (สรุป) โดย ธนาคารแห่งประเทศไทย
[9] Thailand's International Investment Position Classified by Sector (US$)
แสดงความคิดเห็น