ปปช., กลไกรับผิดรับชอบ, และปัญหาโลกแตกของนักรัฐศาสตร์

Posted: 29 Jan 2018 10:39 PM PST (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท)

พสิษฐ์ วงษ์งามดี
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี

จากประเด็นเรื่องการตรวจสอบ “แหวนแม่ นาฬิกาเพื่อน” ของ พล.อ. ประวิตร วงษ์สุวรรณ ทำให้บทบาทของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ในการตรวจสอบคดีเกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นกลับมาเป็นที่สนใจของสังคมอีกครั้งหนึ่ง

ประชาชนและนักข่าวหลายคนตั้งคำถามว่า การทำงานของ ป.ป.ช. จะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพียงใดภายใต้แรงกดดันทางการเมืองที่สูงเช่นปัจจุบัน

ในบทความนี้ ผู้เขียนขอเสนอแนวทางหนึ่งในการช่วยหาคำตอบว่า ป.ป.ช. จะทำหน้าที่ได้อย่างดีหรือไม่ ผ่านการวิเคราะห์โครงสร้างอำนาจทางการเมืองของ ป.ป.ช. หรือพูดให้ง่ายขึ้นก็คือผู้เขียนจะลองพิจารณาดูว่าใครมีอำนาจเหนือ ป.ป.ช. และ ป.ป.ช. นั้นต้องรับผิดรับชอบต่อใคร (accountable to whom) นั่นเอง

ตามประวัติศาสตร์ ป.ป.ช. เป็นองค์กรอิสระที่ถูกตั้งขึ้นมาตามรัฐธรรมนูญ 2540 เพื่อแก้ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นในประเทศไทย โดยสรุป มาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต 2542 ได้ให้อำนาจแก่ ป.ป.ช. ในการไต่สวนและวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้บริหารของรัฐ หรือข้าราชการระดับสูงว่ามีการกระทำการทุจริตหรือกระทำผิดต่อหน้าที่หรือไม่

การให้อำนาจ ป.ป.ช. เช่นนั้นดูเหมือนน่าจะได้ผลดี หากเราไม่คิดอะไรมากเราอาจจะเข้าใจเอาเองว่าการมีอยู่ของ ป.ป.ช. น่าจะช่วยให้ปัญหาคอร์รัปชั่นของไทยลดลงอย่างแน่นอน แต่ในความเป็นจริงผลลัพธ์กลับไม่เป็นเช่นนั้น จากการสำรวจขององค์ร Transparency Internationnal ที่ได้จัดทำดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชั่น (Corruption Perceptions Index: CPI)[1] พบว่าตั้งแต่ปี 2543 ที่เรามี ป.ป.ช. และ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเป็นต้นมา คะแนนภาพลักษณ์การคอร์รัปชั่นของไทยเพิ่มขึ้นน้อยมาก จาก 32[2] คะแนน ในปี 2543 เป็น 35 คะแนน ในปี 2559 ปัจจุบันถูกจัดอันดับเป็นประเทศที่มีภาพลักษณ์ความโปร่งใสอยู่ที่อันดับที่ 101 จาก 176 ประเทศ[3] (Transparency International 2000 และ 2016)

ป.ป.ช. ทำงานมาแล้วเกือบ 20 ปี ทำไมการคอร์รัปชั่นของไทยถึงไม่ได้ลดลงเลย? ถ้าให้ผู้เขียนตอบเอาตามความเชื่อของตนเอง ผู้เขียนเชื่อว่านั่นเป็นเพราะตัวหน่วยงาน ป.ป.ช. แม้จะมีอยู่มานานแล้ว แต่การทำงานของ ป.ป.ช. กลับต้องเผชิญข้อจำกัดหลายๆอย่างทำให้ทำหน้าที่ได้อย่างไม่เต็มประสิทธิภาพและประสิทธิผล เช่น ข้อจำกัดของทรัพยากรและงบประมาณ แหล่งที่มาของงบประมาณ และปัญหาด้านบุคลากร (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 2558)

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเชื่อว่าข้อจำกัดที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งที่ทำให้การทำงานของ ป.ป.ช. อาจจะไม่มีประสิทธิผลเท่าที่ควรก็คือรูปแบบกลไกรับผิดรับชอบ (Accountability) ที่ ป.ป.ช. มีต่อผู้เล่นทางการเมือง (Actors) กลุ่มต่างๆนั่นเอง

กลไกรับผิดรับชอบ (Accountability) นั้น คือความสัมพันธ์ทางอำนาจในลักษณะการให้คุณให้โทษระหว่างผู้เล่นทางการเมืองกลุ่มต่างๆ (Grant and Keohane 2005) ยกตัวอย่างเช่น ถ้าหัวหน้าแผนกมีอำนาจในการลงโทษหรือตกรางวัลแก่ลูกน้อง หมายความว่าลูกน้องต้องรับผิดรับชอบต่อ (Accountable to) หัวหน้านั่นเอง หรือในระบอบการเมืองแบบเลือกตั้ง ถ้าหากประชาชนไม่ชอบผลงานนักการเมืองคนใดก็อาจจะลงโทษนักการเมืองคนนั้นโดยการไปเลือกคนอื่น หรือถ้าประชาชนชอบผลงานก็อาจจะให้รางวัลโดยการเลือกนักการเมืองคนเดิมกลับเข้าไปดำรงตำแหน่ง ในกรณีนี้แสดงว่านักการเมืองรับผิดรับชอบต่อประชาชน เพราะประชาชนมีอำนาจให้รางวัลหรือทำโทษนักการเมืองนั่นเอง

ลักษณะและรูปร่างหน้าตาของกลไกรับผิดรับชอบระหว่างผู้เล่นทางการเมืองนี้มีความสำคัญมาก เพราะเป็นตัวกำหนดว่าใครมีอำนาจเหนือใคร หรือพูดง่ายๆคือเป็นตัวกำหนดว่าผู้เล่นคนไหนจะต้องทำงานเพื่อใคร เช่น ในระบอบประชาธิปไตยผู้เล่นที่ควรจะมีอำนาจสูงสุดก็คือประชาชน เพราะฉะนั้นหน่วยงานรัฐ ข้าราชการ และนักการเมืองก็ควรจะมีความรับผิดรับชอบต่อประชาชนและควรจะทำงานเพื่อประชาชน[4]

ฉะนั้น นักรัฐศาสตร์จึงให้ความสำคัญอย่างมากกับการออกแบบกลไกรับผิดรับชอบเพื่อรับประกันว่าประชาชน (และอาจจะรวมถึงผู้เล่นกลุ่มอื่นๆที่สมควรมีอำนาจ) สามารถตรวจสอบและลงโทษหน่วยงานรัฐ ข้าราชการ และนักการเมือง (และอาจจะรวมถึงผู้เล่นกลุ่มอื่นๆที่ควรถูกตรวจสอบ) ได้นั่นเอง สุดท้ายจึงมีการคิดเครื่องมือทางการเมืองต่างๆเพื่อมารับประกันว่ากลไกรับผิดรับชอบจะมีลักษณะเหมาะสม เช่น การเลือกตั้ง การทำโพลสำรวจความพึงพอใจของประชาชน การให้สิทธิประชาชนยื่นถอดถอนนักการเมือง การมีสื่อมวลชนที่ทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐ ตลอดจนถึงกฎหมายต่างๆที่รับรองสิทธิในการตั้งคำถามและแสดงความคิดเห็นทางการเมืองอย่างเสรี

เพราะถ้าหากกลไกรับผิดรับชอบมีลักษณะเหมาะสม หน่วยงานรัฐก็จะมีแรงจูงใจในการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และจะทำงานเพื่อประชาชนนั่นเอง

กลับมาสู่คำถามสำคัญที่ว่า แล้วกลไกลรับผิดรับชอบของ ป.ป.ช. มีลักษณะที่ไม่เหมาะสมอย่างไร? ผู้เขียนคิดว่าลักษณะของกลไกรับผิดรับชอบในปัจจุบันทำให้ ป.ป.ช. มีการรับผิดรับชอบต่อประชาชนน้อยเกินไป เพราะประชาชนสามารถเข้าไปตรวจสอบหรือลงโทษ ป.ป.ช. ได้ค่อนข้างยาก โดยจะเห็นได้จากที่มาของ ป.ป.ช. ตามรัฐธรรมนูญปี 50 และ 60 ซึ่งมาจากการสรรหา และคณะกรรมการสรรหานั้นส่วนใหญ่ประกอบด้วยตัวแทนจากศาลซึ่งไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับประชาชน[5] กรณีนี้แสดงให้เห็นว่า ป.ป.ช. น่าจะมีความรับผิดรับชอบต่อกรรมการสรรหาเหล่านี้มากกว่าประชาชน

นอกจากนี้ อาจยังมีกลุ่มก้อนทางการเมืองอื่นๆอีกที่อาจมีอำนาจนอกเหนือจากที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญและไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับประชาชน แต่กลับมีอิทธิพลต่อการสรรหา ป.ป.ช. ซึ่งอาจจะทำให้ ป.ป.ช. ต้องมีความรับผิดรับชอบต่อกลุ่มคนเหล่านี้ด้วย

หลายฝ่ายอาจออกมาโต้แย้งความคิดเห็นของผู้เขียนโดยกล่าวว่า ป.ป.ช. ในปัจจุบันถูกถ่วงดุลจากหน่วยงานอื่นอยู่แล้ว เช่น ศาลและวุฒิสภา เนื่องจากโดยทั่วไป ป.ป.ช. มีอำนาจแค่การไต่สวนและชี้มูลความผิดของการคอร์รัปชั่นเท่านั้น แต่อำนาจในการตัดสินลงโทษจะอยู่ที่ศาลหรือวุฒิสภา

ผู้เขียนคิดว่าการโต้แย้งข้างต้นนั้นถูกต้อง แต่เราจำเป็นต้องทำความเข้าใจก่อนว่าการถ่วงดุล (Checks & Balances) และกลไกรับผิดรับชอบ (Accountability) นั้นไม่ได้เป็นสิ่งเดียวกันแบบเป๊ะๆ โดยการถ่วงดุลมุ่งเน้นการป้องกันไม่ให้ผู้เล่นทางการเมืองกลุ่มหนึ่งมีอำนาจเด็ดขาดทั้งหมด หรือไม่สามารถชงเอง ตบเอง กินเองได้ แต่ต้องอาศัยความร่วมมือจากผู้เล่นกลุ่มอื่นๆด้วย (เช่น ป.ป.ช. ไม่สามารถไต่สวนการกระทำผิดเอง ชี้มูลความผิดเอง และตัดสินลงโทษเองได้ แต่ต้องอาศัยอำนาจของศาลและวุฒิสภาด้วย) พูดง่ายๆคือการถ่วงดุลมีไว้เพื่อป้องกันไม่ให้ใครมีอำนาจมากเกินไป (Grant and Keohane 2005, p. 30) ในขณะที่กลไกรับผิดรับชอบนั้นมีไว้เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้เล่นทางการเมือง “ใช้อำนาจเท่าที่มีให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และตอบสนองต่อคนที่ควรจะตอบสนอง” นั่นเอง

ฉะนั้นการออกแบบให้ ป.ป.ช. ถูกถ่วงดุลโดยศาลและวุฒิสภาแม้จะเป็นสิ่งที่ดี แต่อาจจะไม่ได้เป็นการแก้ปัญหาการทำงานที่อาจจะขาดประสิทธิภาพ และประสิทธิผล

เมื่อเป็นเช่นนี้ผู้เขียนจึงขออนุญาติสรุปว่า การมีอยู่ของ ป.ป.ช. เพียงอย่างเดียวอาจจะยังไม่สามารถช่วยแก้ปัญหาการคอร์รัปชันได้ เพราะ ป.ป.ช. อาจมีปัญหาในการดำเนินงานเพราะขาดกลไกรับผิดรับชอบที่ดี จุดนี้เองนำเราไปสู่คำถามถัดไปที่ว่า แล้วเราจะออกแบบกลไกรับผิดรับชอบของ ป.ป.ช. อย่างไรดี?

คำถามนี้เป็นคำถามโลกแตกสำหรับนักรัฐศาสตร์ เพราะเป็นคำถามที่ตอบได้ยาก และไม่มีคำตอบตายตัว นักรัฐศาสตร์ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันล้วนแล้วแต่ปวดหัวกับคำถามพื้นฐานที่ว่า “เมื่อเราให้อำนาจคนๆหนึ่งไปแล้ว เราจะตรวจสอบผู้มีอำนาจนั้นอย่างไรดี”

ท่านผู้อ่านน่าจะเข้าใจความซับซ้อนของปัญหานี้ได้ง่ายขึ้น หากลองจินตนาการตามผู้เขียนดังนี้

ถ้าเรามีรัฐที่ทำงานไม่ดี วิธีแก้ปัญหาที่ง่ายที่สุดคือก็คือการสร้างองค์กรหนึ่งเพื่อมาตรวจสอบรัฐโดยเฉพาะ เช่น ป.ป.ช. 1 แต่แล้วเราก็จะพบว่า ป.ป.ช. 1 ที่เพิ่งตั้งมาใหม่นั้นอาจจะทำงานไม่ดีเช่นเดียวกัน วิธีการแก้ปัญหาก็คือการตั้ง ป.ป.ช. 2 เพื่อมาตรวจสอบ ป.ป.ช. 1 และหาก ป.ป.ช. 2 ทำงานไม่ดีอีก เราก็ต้องตั้ง ป.ป.ช. 3 เพื่อมาตรวจสอบ ป.ป.ช. 2 เป็นเช่นนี้ไปเรื่อยๆ จนนักวิชาการบางคนเรียกปัญหานี้ว่า “กลไกรับผิดรับชอบที่ไม่สิ้นสุด (n-order accountability)” (Schedler 1999)

เพื่อหาทางแก้ปัญหา “กลไกรับผิดรับชอบที่ไม่สิ้นสุด” เราอาจจะต้องกลับไปตั้งคำถามว่าใครควรจะเป็นผู้มีอำนาจกลุ่มสุดท้ายที่สามารถตรวจสอบองค์กรที่มีอำนาจตรวจสอบองค์กรอื่นได้ทั้งหมด แน่นอนว่าภายใต้ระบอบประชาธิปไตยคำตอบแรกที่น่าจะผุดขึ้นมาในใจของใครหลายๆคนก็คือ “ประชาชน”

ผู้เขียนขอเสนอแนวทางกว้างๆในการทำให้ประชาชนมีอำนาจมากขึ้นและทำให้ ป.ป.ช. มีความรับผิดรับชอบต่อประชาชนที่เข้มแข็งขึ้น ดังนี้

วิธีการแรกคือการทำให้กลไกรับผิดรับชอบสายที่ 1 มีความเข้มแข็งขึ้น ผ่านการทำให้กระบวนการสรรหาคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีความโปร่งใสมากขึ้น หรือการทำให้กรรมการสรรหามีความรับผิดรับชอบต่อประชาชนมากขึ้น อาทิ การเพิ่มจำนวนของกรรมการสรรหาที่มีส่วนประกอบมาจากผู้เล่นที่มีความรับผิดรับชอบต่อประชาชน เช่น ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้ง หรือ ส.ส. ฝ่ายค้าน เป็นต้น ถ้าหากกังวลว่าผู้เล่นที่มีความรับผิดรับชอบต่อประชาชนกลุ่มนี้อาจมีความเกี่ยวข้องกับรัฐบาล เราก็สามารถกำหนดคุณสมบัติของกรรมการสรรหาให้มีความชัดเจนและเข้มข้นขึ้นเพื่อคัดกรองคนที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลออกไปได้ หรืออาจจะไม่ให้กรรมการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับผู้ถูกกล่าวหามีอำนาจตรวจสอบคดีเป็นการชั่วคราวก็ได้ หรือถ้าหากไม่อยากเปลี่ยนสัดส่วนของกรรมการสรรหา กรรมการสรรหากลุ่มเดิมก็ควรจะมีความรับผิดรับชอบต่อประชาชนมากขึ้น เช่น ประชาชนควรตั้งคำถามกับการทำงานของศาลและวิพากษ์วิจารณ์ศาลได้ เพื่อให้ศาลถูกตรวจสอบจากประชาชน

วิธีการที่สองคือการทำให้กลไกรับผิดรับชอบสายที่ 2 มีความเข้มแข็งขึ้น หรือก็คือการทำให้ประชาชนตรวจสอบ ป.ป.ช. ได้มากขึ้นนั่นเอง ตัวอย่างที่สามารถทำได้ เช่น การให้ ป.ป.ช. เปิดเผยข้อมูลและรายละเอียดการตัดสินคดีต่างๆให้รวดเร็วมากขึ้น ป.ป.ช. ควรจะตอบคำถามที่สังคมตั้งคำถามให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ อีกวิธีการที่น่าจะจำเป็นคือการส่งเสริมให้มีสื่อที่ทำข่าวสืบสวนสอบสวน (Investigative jpurnalism) มากขึ้น เพื่อให้ประชาชนมีแหล่งข้อมูลทางเลือก และสามารถนำหลักฐานและข้อมูลต่างๆที่สื่อนำเสนอมาเปรียบเทียบกับข้อมูลที่ ป.ป.ช. เปิดเผย (แน่นอนว่าแนวทางนี้ย่อมมาพร้อมกับการรับประกันสิทธิและเสรีภาพของสื่อที่ดี)

ถ้าหากมีการดำเนินการตามนี้ ผู้เขียนมองโลกในแง่ดีว่าน่าจะช่วยให้กลไกรับผิดรับชอบของ ป.ป.ช. ต่อประชาชนมีความเข้มแข็งขึ้น และนำมาซึ่งการทำงานของ ป.ป.ช. ที่มีประสิทธิผลมากขึ้นไม่มากก็น้อย

ส่วนเรื่องผลการตัดสินคดีของ พล.อ. ประวิตร นั้นจะออกมาเป็นอย่างไร ผู้เขียนคงไม่สามารถทำนายได้เพราะติดข้อจำกัดเรื่องความรู้และความกล้า อย่างไรก็ดีผู้เขียนหวังว่าความรู้ที่ท่านผู้อ่านได้จากบทความนี้น่าจะช่วยให้ท่านผู้อ่านสามารถวิเคราะห์ด้วยตัวเองได้ว่าผลการตัดสินจะออกมาเป็นอย่างไร



หมายเหตุ: บทความนี้ผู้เขียนได้รับแรงบันดาลใจมาจากการสนทนากับ นศ. คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี หลังจากจบคาบเรียนวิชาทฤษฎีการบริหารการพัฒนา ผู้เขียนขอขอบคุณ นศ. ที่ตั้งคำถามที่น่าสนใจกับผู้เขียนมา ณ ที่นี้ด้วย


เอกสารอ้างอิง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542

รัฐธรรมนูญแห่งราชอณาจักรไทย พ.ศ. 2550

รัฐธรรมนูญแห่งราชอณาจักรไทย พ.ศ. 2560

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2558) การประเมินองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชั่น. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.

Grant and Keohane (2005) ‘Accountability and Abuse of Power in World Politics’, American Political Science Review, 99 (1), pp. 29-43.

Schedler (1999) Conceptualizing accountability, in The self-restraning state: power and accountability in new democracies. London: Lynne Rienner.

Transparency International (2000) Corruption Perceptions Index 2000. Available from: https://www.transparency.org/research/cpi/cpi_2000/0 (28 January 2018).

Transparency International (2016) Thailand: Corruption Perceptions Index. https://www.transparency.org/country/THA# (28 January 2018).



เชิงอรรถ


[1] จริงๆแล้ว CPI เป็นดัชนีที่ค่อนข้างหยาบ ผู้เขียนตระหนักถึงจุดอ่อนข้อนี้ของ CPI ดี แต่ผู้เขียนมีความต้องการยก CPI มาเป็นตัวอย่างเพราะเห็นว่าเป็นดัชนีที่คนทั่วไปรู้จักและทำความเข้าใจได้ง่าย


[2] ตั้งแต่ปี 2555 เป็นต้นมา CPI ได้เปลี่ยนฐานการให้คะแนนจากเดิมที่มีคะแนนเต็ม 10 คะแนน มาเป็นคะแนนเต็ม 100 คะแนน เพราะฉะนั้นในความเป็นจริงแล้วในปี 2543 ประเทศไทยจะได้คะแนน 3.2 จาก 10 คะแนน แต่ผู้เขียนขออนุญาติปรับฐานของคะแนนให้ตรงกับปี 2559 เพื่อง่ายต่อการทำความเข้าใจ จึงทำให้ในปี 2543 เมื่อเทียบจากฐานคะแนนเดียวกับปี 2559 แล้ว ประเทศไทยจะได้คะแนนที่ 32 คะแนนจาก 100


[3] ยิ่งคะแนนต่ำและอันดับสูงยิ่งมีภาพลักษณ์การคอร์รัปชั่นที่แย่


[4] สิ่งหนึ่งที่ผู้อ่านควรจะทำความเข้าใจคือ กลไกรับผิดรับชอบ หรือ Accountability นั้นแตกต่างค่อนข้างมากจากความรับผิดชอบ หรือ Responsibility เพราะ Accountability คือความสัมพันธ์ทางอำนาจที่เกิดขึ้นระหว่างผู้เล่นสองกลุ่มเป็นต้นไป โดยผู้เล่นกลุ่มหนึ่งสามารถใช้อำนาจกดดันให้ผู้เล่นอีกกลุ่มทำงานให้ดี ในขณะที่ Responsibility เป็นศีลธรรมส่วนบุคคลไม่เกี่ยวข้องกับผู้เล่นกลุ่มอื่นๆ โดยทั่วไปแล้วการจะทำให้รัฐเกิด Responsibility นั้นทำได้ยาก นักวิชาการจำนวนมากจึงให้ความสำคัญกับการสร้างกลไก Accountability เพื่อสร้างแรงจูงใจให้รัฐทำงานให้ดีมากกว่า


[5] รัฐธรรมนูญปี 2550 ระบุว่า “ให้มีคณะกรรมการสรรหาจำนวนห้าคนประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผู้แทนราษฎร และผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร” และรัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดให้กรรมการสรรหา ป.ป.ช. ประกอบด้วย ประธานศาลฎีกา ประธานสภาผู้แทนราษฎร และผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาลปกครองสูงสุด และบุคคลซึ่งแต่งตั้งโดยศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่มิใช่องค์กรอิสระที่ต้องมีการสรรหา

[right-side]