ปัญหาของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและแนวทางการปฏิรูป

Posted: 11 Dec 2017 08:39 AM PST (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท)

ผาสุก พงษ์ไพจิตร

ผู้เขียนและคณะวิจัยที่คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้เสนอผลงาน วิจัยที่ได้รับการสนับสนุนจาก สกว.เรื่องการปฏิรูประบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน เนื่องจากมีเนื้อหาที่น่าสนใจมากจึงสรุปมาให้ผู้อ่านได้รับทราบดังนี้

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (personal income tax หรือ PIT) เป็นแหล่งรายรับภาษีสำคัญของรัฐบาลแหล่งหนึ่ง ทั้งเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำในประเทศได้ และหากมีการปฏิรูปที่เหมาะสมจะเพิ่มรายรับให้รัฐเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและธำรงโครงการเช่นระบบสุขภาพถ้วนหน้าได้

โครงการวิจัยนี้จึงจัดทำขึ้น เพื่อชี้ให้ทั้งผู้วางนโยบายและประชาชนทั่วไปได้เข้าใจในระบบของ PIT อย่างแจ่มชัดมากขึ้น และเพื่อเป็นพื้นฐานในการผลักดันการปฏิรูประบบภาษีนี้ต่อไป โดยจุดเด่นของโครงการคือได้ใช้ข้อมูลปฐมภูมิจากตัวอย่างผู้ยื่นแบบภาษี ภ.ง.ด.90 และ ภ.ง.ด.91 ในปีภาษี 2555 ที่ได้รับการอนุเคราะห์จากกรมสรรพากรโดยไม่มีข้อมูลใดๆ ที่บอกตัวตนของผู้กรอกผลงานวิจัย มีข้อสรุปสำคัญ คือ

ในด้านระบบภาษีและประสิทธิผล กรมสรรพากรประสบความสำเร็จสูงในการบริหารการจัดเก็บภาษีเงินได้ประเภทเงินเดือนประจำ แสดงถึงการได้รับความร่วมมืออย่างดีจากนายจ้างทั่วประเทศ แต่การเก็บภาษีเงินได้ที่เกิดจากทรัพย์สินและการประกอบธุรกิจของบุคคลธรรมดานั้น ยังเก็บได้ต่ำกว่าที่ควร กล่าวได้ว่า ระบบภาษียังไม่เป็นธรรมสำหรับบุคคลที่มีแหล่งเงินได้ต่างกัน

ทั้งนี้ การจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามีรูปแบบที่หลายหลาก (multiple tax system) นั่นคือระบบยังขาดการจัดเก็บภาษีเงินได้จากหลายแหล่งแบบบูรณาการ โดยการเก็บแบบบูรณาการ เป็นการรวมเงินได้ทุกประเภท ทั้งเงินได้ที่ถูกหักภาษี ณ ที่จ่ายแล้ว และที่ยังไม่ได้หัก ณ ที่จ่าย มารายงานในแบบภาษี เพื่อคำนวณภาษีในอัตราเดียวกันตามขั้นเงินได้สุทธิ แต่ระบบของไทยเป็นระบบแบบแยกส่วน จึงเกิดความลักลั่นในการคิดคำนวณและการจัดเก็บภาษีจากเงินได้ประเภทต่างๆ

การบรรเทาภาระภาษีของบุคคลธรรมดาโดยการยกเว้น การหักค่าใช้จ่าย และการลดหย่อนเงินได้ที่มีหลากหลายรูปแบบ เปรียบเสมือนเป็นการสร้างรายจ่ายผ่านมาตรการทางภาษี (tax expenditure) ที่มีขนาดใหญ่ ส่งผลให้ รายรับภาษีลดต่ำลงไป มากไปกว่านั้น มาตรการลดหย่อนต่างๆ ที่ผ่านมา ยังเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มต่างๆ ไม่ทัดเทียมกัน

และนี่คือ ตัวชี้ของความไม่เป็นธรรมของระบบ PIT ในปัจจุบันอีกด้วย

หากมองระบบ PIT นี้ในภาพรวมใหญ่ของทั้งประเทศ ผู้เสียภาษีจริงมีไม่ถึงร้อยละ 10 ของประชากรในวัยทำงาน ซึ่งในด้านนี้มีสองประเด็นที่ต้องพิจารณา

เรื่องที่หนึ่งคือ จุดอ่อนอันเกิดจากกฎหมายและระเบียบ เช่น การยกเว้นรายได้สำคัญบางประเภท การเก็บภาษีหัก ณ ที่จ่ายบางประเภทในอัตราต่ำ และการหักค่าใช้จ่ายแบบเหมาเป็นต้น
เรื่องที่สองคือ การหลีกเลี่ยงภาษี โดยการรายงานรายได้ต่ำกว่าจริงหรือไม่ครบถ้วน หรือการที่ผู้มีรายได้ไม่กรอกแบบภาษีเลย นี่คือผู้ที่หลุดออกจากระบบโดยสิ้นเชิง อาจมีทั้งผู้มีฐานะดีและสมาชิกครอบครัวที่ได้รับรายได้จากจากการขายทรัพย์สินหรือค่าเช่าโดยปัจเจกบุคคล หรือรายได้ที่รับผ่านนอมินี และยังมีกลุ่มรายได้ระดับกลางๆ ที่ทำงานส่วนตัวและไม่กรอกแบบภาษีด้วย

ในมิติการกระจายรายได้ ระบบภาษี PIT ของไทยมีลักษณะก้าวหน้า (progressive) คือ ผู้ยื่นแบบที่มีเงินได้น้อยก็ไม่ต้องเสียภาษี และในบรรดาผู้ยื่นแบบทั้งหมดนั้น ภาษีที่เก็บส่วนใหญ่มาจากกลุ่มที่มีเงินได้สูงสุดร้อยละ 10 ของผู้มีรายได้ทั้งประเทศ แต่ระบบ PIT ยังครอบคลุมเงินได้ไม่ครบทุกประเภท ความก้าวหน้าของภาษีที่กล่าวถึงนี้ จึงไม่ได้ลดความเหลื่อมล้ำมากนัก โดยเฉพาะ สำหรับเงินได้จากทรัพย์สินและการทำธุรกิจนั้น การแจ้งรายงานเงินได้และการจัดเก็บภาษีในส่วนนี้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ส่งผลให้ความเป็นธรรมลดน้อยลง

สำหรับประสบการณ์ในต่างประเทศพบว่า ประเทศที่รายรับ PIT สูง มักใช้ระบบภาษีแบบบูรณาการเป็นหลัก โดยประชาชนส่วนใหญ่มีรายได้พอที่จะเสียภาษีตามขั้นเงินได้ 3-5 ระดับขั้น ประเทศที่รายรับ PIT สูงนั้น แสดงให้เห็นถึงความเสมอภาคด้านรายได้

ส่วนประเทศสมาชิกอาเซียนมีระบบ PIT ที่ใกล้เคียงกัน โดยประชาชนจำนวนมากไม่ต้องเสีย PIT และภาษี PIT ที่จัดเก็บได้ต่ำกว่าร้อยละ 2.5 ของรายได้ทั้งประเทศ ทั้งๆ ที่อัตราภาษีสูงสุดอยู่ที่ร้อยละ 20-35

การที่บางประเทศมีรายรับ PIT สูงนั้น อาศัยความร่วมมือของประชาชนส่วนใหญ่ที่เห็นประโยชน์และเชื่อว่าระบบภาษีเป็นธรรม ซึ่งความเข้าใจนี้สะท้อนความต้องการที่จะเป็นสังคมเดียวกันทั้งคนรวยคนจน และหากการเมืองและการบริหารภาครัฐได้ไปถึงจุดนี้แล้ว จะเป็นประโยชน์อย่างมากต่อการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ และทำให้สรรพากรสามารถตรวจสอบการรายงานรายได้ และดำเนินการลงโทษผู้ที่หลีกเลี่ยงหรือรายงานเท็จแบบแน่นอน

ปัญหาสืบเนื่องจากภาวะโลกาภิวัตน์ต่อระบบภาษีในนานาประเทศ คือ บุคคลบางกลุ่มโยกย้ายไปรับเงินได้ในประเทศอื่นๆ ที่ไม่ต้องเสียภาษีหรือเสียน้อย (tax haven) ประเทศใหญ่ทั่วโลกรวมทั้งประเทศสำคัญในเอเชีย เช่น จีน อินเดีย ญี่ปุ่น เป็นต้น จึงได้ตกลงร่วมกันสร้างระบบเพื่อลดปัญหาดังกล่าวนี้ โดยคิดโครงการแลกเปลี่ยนข้อมูลผู้เสียภาษีและรายได้ที่ได้รับ โดยมีหลักการว่า ผู้มีรายได้ควรเสียภาษี ณ ประเทศที่พำนักอาศัย (tax residence) บนฐานรายได้ที่ได้รับทั่วโลก (worldwide income) ซึ่งตามหลักการเดียวกันนี้ แต่ละประเทศยังจะมีระบบภาษีที่ต่างกันได้

ส่วนประเทศไทยได้เข้าเป็นสมาชิกลำดับที่ 139 ของ Global Forum เพื่อดำเนินการในเรื่องนี้ต่อไป

สําหรับนัยต่อนโยบายของไทยสรุปได้ว่ากรมสรรพากรได้ดำเนินการหลายเรื่องเพื่อให้ระบบ PIT ของไทยมีความเป็นธรรมมากขึ้น โดยเฉพาะรัฐบาลได้กำหนดให้ยกเลิกการลดหย่อนภาษีเพื่อการลงทุน (LTF) จาก พ.ศ.2563 เป็นต้นไป ซึ่งสอดคล้องกับผลการวิจัยที่พบว่าหากเลิกได้จริงจะเพิ่มรายรับ PIT ได้หมื่นกว่าล้านบาทต่อปี

นอกจากนี้ กรมได้เริ่มลดอัตราที่ใช้ในการหักค่าใช้จ่ายแบบเหมาตั้งแต่ พ.ศ. 2560 เป็นต้นไป สำหรับธุรกิจหลายประเภท ทั้งนี้ เพื่อสนับสนุนไห้หักค่าใช้จ่ายตามจริง และกรมได้แนะนำผู้มีรายได้สำคัญให้ทำบัญชีที่ตรวจสอบได้ หรือจดทะเบียนกิจการธุรกิจเป็นนิติบุคคล ทั้งหมดนี้เป็นทางที่น่าจะต้องดำเนินการต่อไป รวมทั้งกำหนดว่ารายการใดบ้างที่สมควรหักเป็นค่าใช้จ่ายในการประกอบกิจการต่างๆ ให้ชัดเจน เพื่อให้ระบบครอบคลุมคนที่มีรายได้ระดับกลางมากขึ้น

ในระยะยาว การปรับระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้ครอบคลุมผู้ที่ควรเข้ามาในระบบและรายได้จากทรัพย์สินทุกประเภทให้ทั่วถึงมากกว่าที่เป็นอยู่เป็นเรื่องจำเป็นเพื่อความเป็นธรรมและเพื่อให้มีความเข้าใจและความยินยอมเสียภาษีในอนาคต หากสามารถขยายฐานภาษีออกไปอย่างที่ควรเป็น เช่น ให้ครอบคลุมประชากรในวัยทำงานให้ได้มากขึ้น นั่นแหละระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจึงจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำลงได้บ้าง

นอกจากนี้ ไทยจำเป็นที่จะต้องร่วมมือกับประเทศในกลุ่มอาเซียนและประเทศอื่นๆ ทั่วโลก เพื่อเลี่ยงการแข่งกันลดภาษี และเพื่อช่วยกันปรับปรุงระบบ PIT โดยการใช้เทคโนโลยีเชื่อมระบบข้อมูลรายได้และรหัสผู้เสียภาษี ซึ่งในที่สุดอาจนำมาใช้ในการคำนวณภาษี ณ ประเทศที่พำนักอาศัย (tax residence) บนฐานรายได้ที่ผู้เสียภาษีได้รับทั่วโลก (worldwide income)

การที่กรมสรรพากรให้ความอนุเคราะห์ข้อมูลปฐมภูมิด้านภาษีให้แก่นักวิจัยเป็นเรื่องที่ดี ผลงานวิจัยเป็นประโยชน์ต่อการทำงานของกรมสรรพากร ต่อการเรียนรู้ของประชาชนทั่วไปที่จะได้รับรู้ถึงการทำงานสำคัญของกรม ได้เข้าใจระบบภาษีและมีความยินยอมเสียภาษีมากขึ้น จึงควรเปิดเผยข้อมูลต่อไปอย่างต่อเนื่อง



ที่มา: มติชนออนไลน์