การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศเยอรมนี ประเด็นท้าทายใหม่ของท้องถิ่นกับนโยบายผู้อพยพ

Posted: 26 Apr 2018 01:13 AM PDT (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท www.prachatai.com)

จุฑารัตน์ วงษ์รัตน์

นโยบายเปิดรับผู้อพยพเป็นประเด็นท้าทายต่อการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐบาลท้องถิ่นต้องเผชิญปัญหาแบบที่ไม่เคยประสบมาก่อนจากวิกฤตการณ์หลั่งไหลเข้ามาของผู้อพยพ ภายใต้โครงสร้างการดำเนินนโยบายเกี่ยวกับผู้อพยพของเยอรมนีที่มีลักษณะการสั่งการจากบนลงล่าง (top-down) ซึ่งถูกบังคับใช้มาเป็นระยะเวลานานและไม่สอดรับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลท้องถิ่นจึงต้องจัดการกับปัญหาผู้อพยพ พร้อมกับการรับมือกับปัญหาความรู้สึกของประชาชนในพื้นที่ที่ถือว่าเป็นหน้าที่หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ปรากฏการณ์การหลั่งไหลของผู้อพยพจำนวนมากในเยอรมนีเป็นประเด็นท้าทายต่อการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศ แม้ว่าเยอรมนีจะเผชิญกับการเข้ามาของผู้อพยพตั้งแต่ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แต่ก็แตกต่างจากสถานการณ์ในปัจจุบัน ในอดีตเยอรมนีต้องการแรงงานอพยพจำนวนมาก เนื่องจากการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ[1] แต่ในช่วงระยะเวลาไม่นานมานี้ เมื่อยุโรปกำลังประสบกับวิกฤตผู้ลี้ภัยที่ต้องให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมกับพวกเขา สหภาพยุโรปเองก็ต้องหามาตรการจัดการกับปัญหา เยอรมนีในฐานะประเทศสมาชิกสนับสนุนการปกป้องผู้อพยพเหล่านั้นผ่าน “นโยบายเปิดรับผู้อพยพ” ในช่วงปี 2015 ถึง 2016 เยอรมนีได้รับผู้ลี้ภัยมากกว่าหนึ่งล้านคน ซึ่งผู้อพยพส่วนใหญ่เป็นผู้ที่ลี้ภัยสงครามและความยากจนในตะวันออกกลางและแอฟริกา ดังนั้นพวกเขาจึงมีความแตกต่างทางด้านวัฒนธรรม สังคม และเศรษฐกิจจากผู้คนในท้องถิ่น นอกจากการช่วยเหลือในความจำเป็นพื้นฐานแล้ว แต่ในระยะยาวจะทำอย่างไรให้พวกเขาหลอมรวมเข้าเป็นสมาชิกของสังคมที่รับพวกเขา ซึ่งถือเป็นความรับผิดชอบหลักของรัฐบาลท้องถิ่น ดังนั้นปรากฏการณ์คลื่นผู้ลี้ภัยจำนวนมากจึงเป็นปรากฏการณ์ที่ท้าทายต่อการปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ต้องรับผิดชอบต่อหน้าที่หลักในการให้บริการสาธารณะกับประชาชนในพื้นที่ ส่วนท้องถิ่นก็ต้องช่วยเหลือผู้อพยพอย่างมีประสิทธิภาพด้วย รวมทั้งการจัดการกับกระแสต่อต้านผู้อพยพของคนในพื้นที่และปัญหากับรัฐบาลระดับต่าง ๆ ในการดำเนินนโยบายภายใต้โครงสร้างสหพันธรัฐ ในงานนี้จึงมุ่งศึกษาผลกระทบการดำเนินงานและการปรับตัวของรัฐบาลท้องถิ่นต่อนโยบายผู้อพยพ ซึ่งมีข้อถกเถียงที่ว่า สำหรับนโยบายผู้อพยพองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะผู้บังคับใช้กฎหมายหรือนโยบายไม่เพียงพอ แต่สิ่งที่สำคัญคือการเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายด้วยและรักษาความเป็นอิสระของท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนประชาธิปไตยอย่างแท้จริง

งานชิ้นนี้เริ่มจากภาระหน้าที่ของรัฐบาลท้องถิ่นต่อนโยบายการช่วยเหลือผู้อพยพ ปัญหาจากระบบการดำเนินงานในการถ่ายโอนหน้าที่ถึงท้องถิ่นเป็นเช่นไร ต่อมาจะชี้ให้เห็นผลกระทบที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเผชิญตามมาจากการดำเนินนโยบายเพื่อทบทวนความเป็นอิสระของท้องถิ่นหลังการดำเนินนโยบายที่กำหนดมาจากรัฐบาลที่อยู่เหนือกว่า

คนทั่วไปมักเข้าใจว่า หน้าที่การช่วยเหลือผู้อพยพหลังรับพวกเขาเข้ามาเป็นหน้าที่ของรัฐบาลระดับสหพันธรัฐ และการจัดการขององค์กรเหนือรัฐอย่างสหภาพยุโรป ในความเป็นจริงแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเทศบาลและเมืองต่าง ๆ เป็นหน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบในส่วนนี้มากที่สุด ซึ่งขอบเขตการทำหน้าที่กว้างมาก หลังจากรัฐบาลสหพันธรัฐอนุญาตให้ผู้อพยพตั้งถิ่นฐานภายในประเทศแล้ว ผู้อพยพจะต้องเข้าสู่กระบวนการ “การบูรณาการทางสังคม” (social integration) เพื่อหลอมรวมพวกเขาเข้ากับสังคมใหม่ แม้ว่ากระบวนการนี้ต้องอาศัยการประสานงานระหว่างรัฐบาลระดับต่าง ๆ ทั้งรัฐบาลกลาง รัฐบาลมลรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่หน่วยงานหลัก คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[2]

รัฐบาลท้องถิ่นต้องรับผิดชอบกระบวนการบูรณาการทางสังคมทั้งในระยะสั้นและระยะยาว สำหรับการบูรณาการในระยะสั้น ส่วนท้องถิ่นต้องจัดทำลงทะเบียนผู้อพยพ จัดหาแหล่งที่พักอาศัยชั่วคราว และการช่วยเหลือสิ่งที่จำเป็นพื้นฐานต่าง ๆ ส่วนในระยะยาว รัฐบาลท้องถิ่นต้องทำให้ผู้อพยพมีสำนึกความเป็นเจ้าของ (Sense of Belonging) มีความรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของชุมชนเพื่อให้พวกเขาสามารถพึ่งพาตนเองได้[3] นอกจากการจัดหาที่อยู่อาศัยแล้ว ยังมีการจัดโครงการสอนภาษาและวัฒนธรรมเยอรมัน สำหรับผู้อพยพวัยแรงงานก็มีการฝึกทักษะแรงงาน ส่วนผู้อพยพวัยเด็กก็จะได้รับการศึกษาเช่นเดียวกับพลเมืองเยอรมัน นอกจากนี้รัฐบาลท้องถิ่นต้องทำให้ผู้อพยพเข้าถึงบริการสาธารณะและจัดกิจกรรมสร้างความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างคนท้องถิ่นให้ผู้อพยพได้ทำร่วมกับผู้คนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งชมรมกีฬา โครงการเยี่ยมเยียนเพื่อนบ้าน เป็นต้น[4] หน้าที่เหล่านี้ถือเป็นหน้าที่หลัก ๆ แต่เนื่องจากโครงสร้างระบบสหพันธรัฐของเยอรมนี นโยบายการช่วยเหลือผู้อพยพของเยอรมนีไม่มีความเป็นหนึ่ง ความแตกต่างด้านกฎหมายของแต่ละมลรัฐ จึงทำให้การดำเนินงานแต่ละที่แตกต่างกัน

หากพิจารณาด้านภารกิจและอำนาจหน้าที่ของส่วนท้องถิ่น องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่หลักคือการให้บริการสาธารณะแก่พลเมืองแต่ละเขตพื้นที่ของตน จะพบว่าการบูรณาการทางสังคมผู้อพยพเป็นส่วนขยายจากภารกิจเดิมที่กำหนดจากรัฐบาลกลางและมลรัฐ แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญหรือที่เรียกว่ากฎหมายพื้นฐานได้รับประกันอำนาจอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local autonomy) กำหนดให้ “สิทธิและความรับผิดชอบในการจัดการภารกิจหน้าที่ของตนอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายบัญญัติ”[5] ส่วนท้องถิ่นมีอิสระพอสมควรในการดำเนินนโยบาย ตัวอย่างเขตเทศบาล Neukölln ในนครรัฐเบอร์ลิน มีนโยบายบูรณาการผู้ลี้ภัยที่มีชื่อว่า “Refugees welcome” เป็นดึงภาคส่วนอื่นนอกจากหน่วยงานของรัฐให้เข้ามามีส่วนร่วมในทุก ๆ ด้าน เช่น องค์กรภาคประชาสังคม หน่วยธุรกิจ อาสาสมัคร เป็นต้น มีการจัดตั้งสำนักงานที่ประสานงานภาคส่วนต่าง ๆ การรับอาสาสมัครในการสอนภาษาให้กับผู้อพยพ อีกทั้งยังได้รับความร่วมมือจากภาคธุรกิจในการรับผู้อพยพทำงาน[6] ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งที่ช่วยให้ผู้อพยพสามารถหลอมรวมเข้ากับสังคมได้เร็ว ถือว่าประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตามส่วนท้องถิ่นยังต้องเผชิญข้อจำกัดอื่น ๆ

เยอรมนีมีระบบโควตาผู้อพยพเฉพาะหรือที่เรียกว่า “Königsteiner Schlüssel” ซึ่งเป็นระบบกระจายผู้อพยพไปยัง 16 มลรัฐ เพื่อแบ่งภาระดูแลผู้อพยพอย่างเท่าเทียมกัน โดยพิจารณาศักยภาพของแต่ละมลรัฐ แต่ละมลรัฐจึงรับจำนวนผู้อพยพไม่เท่ากัน โดยใช้เกณฑ์รายได้การเก็บภาษีของมลรัฐ ซึ่งพิจารณาเป็น 2 ใน 3 ของจำนวนผู้อพยพ และพิจารณาส่วนที่เหลือจากจำนวนประชากร[7] ดังนั้นมลรัฐขนาดใหญ่และเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจึงต้องรับภาระมากเช่นกัน จากข้อมูลทางสถิติของสำนักงานกลางเพื่อการอพยพและผู้ลี้ภัย (Federal Office for Migration and Refugees - BAMF) ในปี 2016 มลรัฐที่ได้รับโควตามากที่สุดได้แก่ มลรัฐ North Rhine-Westphalia 21.14 เปอร์เซ็นต์จากจำนวนผู้ลี้ภัยทั้งหมด ส่วนนครรัฐ Bremen เป็นมลรัฐที่ได้รับโควตาผู้ลี้ภัยน้อยที่สุด 0.95 เปอร์เซ็นต์ ในแต่ละมลรัฐก็ใช้หลักการเดียวกันในการกระจายให้กับเมืองและเทศบาลต่าง ๆ ในมลรัฐของตน แม้ว่าเยอรมนีใช้ระบบโควตา Königsteiner เป็นระยะเวลามากกว่า 20 ปีแล้ว[8]แต่ระบบนี้ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นต้องเผชิญกับปัญหาใหม่ ๆ เช่น ทัศนคติของผู้คนในชุมชน ศักยภาพและทรัพยากรของส่วนท้องถิ่น เป็นต้น โครงสร้างลักษณะการสั่งการจากบนลงล่าง (top-down) ที่ส่วนท้องถิ่นไม่ได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจทำให้เกิดปัญหาภายในท้องถิ่นตามมา

แต่ละท้องถิ่นนั้นเผชิญปัญหาแตกต่างกัน บางท้องถิ่นต้องเผชิญกับแรงกดดันของประชาชนในพื้นที่ ขณะที่บางท้องถิ่นประสบกับปัญหาขาดแคลนทรัพยากร แต่ปัญหาที่มีร่วมกันส่วนใหญ่ คือ ความสำเร็จในการบูรณาการผู้อพยพในแต่ละพื้นมีอัตราที่ต่ำ มีผู้อพยพจำนวนมากไม่ผ่านเกณฑ์วัดระดับภาษาและทักษะการทำงาน ทำให้ส่วนท้องถิ่นยังต้องดูแลผู้อพยพส่วนนี้จนกว่าจะสามารถบูรณาการได้ ซึ่งทำให้ส่วนท้องถิ่นต้องรับภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น[9] ส่วนปัญหาภายในท้องถิ่น บางเมืองชุมชนต้อนรับผู้อพยพเป็นอย่างดี เช่นเมืองส่วนใหญ่ในนครรัฐ Hamburg แต่บางเมืองก็ประสบปัญหาการต่อต้านจากประชาชน โดยเฉพาะเมืองที่เกิดปัญหาอาชญากรรมต่าง ๆ เป็นพื้นที่ที่มีความตึงเครียดระหว่างคนในพื้นที่กับผู้อพยพสูง จึงนำไปสู่การใช้ความรุนแรงและการปะทะระหว่างผู้ต่อต้านและฝั่งสนับสนุนผู้อพยพ ตัวอย่างกรณีเมือง Cottbus ทางตอนใต้ของมลรัฐ Brandenburg ซึ่งเป็นเมืองที่มีประชากร 100,000 คน และมีผู้ลี้ภัยทั้งหมดจำนวน 3,000 คน ในช่วงต้นปี 2018 เกิดเหตุการณ์ชาวเยอรมันทำร้ายผู้ลี้ภัยในแหล่งที่พัก และต่อมาก็เกิดเหตุการณ์ผู้ลี้ภัยใช้มีดแทงชาวเยอรมันจนเสียชีวิต เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นได้รับแรงกดดันจากคนในท้องที่ สภาท้องถิ่นจึงตัดสินใจสั่งห้ามรับผู้อพยพเพิ่มชั่วคราวและขับไล่ครอบครัวผู้ลี้ภัยที่ก่อเหตุออกไปจากเมือง[10] หรือกรณีด้านการขาดแคลนทรัพยากรในการบูรณาการทำให้สภาท้องถิ่นตัดสินใจยุติรับผู้อพยพใหม่ กรณีเทศบาล Freiberg ของมลรัฐ Saxony ซึ่งมีผู้อพยพประมาณ 2,000 คน ซึ่งคิดเป็น 5 เปอร์เซ็นต์ของประชากรทั้งหมด สภาเทศบาลได้มีการปรึกษาหารือเรื่องเทศบาลควรจะหยุดรับผู้อพยพเข้ามาในเมืองเป็นระยะเวลา 2 ปีหรือไม่ แม้ว่าผู้อพยพเหล่านั้นจะได้รับการอนุญาตจากรัฐบาลกลางก็ตาม ซึ่งนายกเทศมนตรีให้เหตุผลไว้ว่า “ปริมาณผู้อพยพในเมืองมีจำนวนเกินศักยภาพที่ท้องถิ่นจะรองรับได้ โดยเฉพาะด้านการศึกษาที่โรงเรียนและบุคลากรไม่เพียงพอ”[11] และยังมีอีกหลายเมืองที่ทยอยยุติการรับผู้อพยพใหม่เพิ่ม โดยอ้างเหตุผลเรื่องจำนวนประชากรมากเกินไปและประสิทธิภาพการบูรณาการผู้ลี้ภัยที่อยู่ในเมือง ณ ขณะนั้น[12]

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลท้องถิ่นส่วนใหญ่ก็พยายามเรียกร้องให้รัฐบาลระดับอื่นและสหภาพยุโรปเข้ามาดูแลเป็นระยะ ๆ เนื่องจากการบูรณาการทางสังคมและการดูแลผู้อพยพต้องใช้ทรัพยากรและงบประมาณจำนวนมาก แม้ว่าจะได้รับงบประมาณมาบางส่วนแต่ไม่ครอบคลุมต่อค่าใช้จ่ายทั้งหมด จึงทำให้รัฐบาลท้องถิ่นต้องนำรายได้ภาษีของตนเองและงบประมาณของตนที่จะใช้ในส่วนการบริการประชาชนมาใช้ จากการสำรวจ Berlin Journal “Refugee Integration: Challenges for German Municipalities” ที่ได้สุ่มตัวอย่างมา 300 เมืองในปี 2016 พบว่า 29 เปอร์เซ็นต์ของเทศบาลกำลังเผชิญกับปัญหาหนี้สิน ซึ่งรวมแล้วมากกว่า 1.1 พันล้านยูโรจากการดำเนินงานผู้อพยพ นอกจากนี้ในแต่ละมลรัฐการจัดการด้านงบประมาณแตกต่างกัน ซึ่งบางมลรัฐก็ให้ความช่วยเหลือรัฐบาลท้องถิ่น งบประมาณต่อผู้อพยพหนึ่งคนประมาณ 670 ยูโร ขณะที่บางมลรัฐ อย่างมลรัฐ Bavaria ให้รัฐบาลท้องถิ่นรับผิดชอบค่าใช้จ่ายของตัวเอง[13] และโดยเฉลี่ยแล้วเงินสนับสนุนค่าใช้จ่ายที่รัฐบาลกลางให้กลับส่วนท้องถิ่นครอบคลุมค่าใช้จ่ายการบูรณาการทางสังคม 40 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น[14] ดังนั้นส่วนท้องถิ่นในฐานะผู้นำนโยบายหรือกฎหมายของรัฐบาลที่อยู่เหนือกว่าไปบังคับใช้ให้เกิดขึ้นจริง อีกทั้งหน้าที่นี้เป็นส่วนเพิ่มเติมจากภารกิจหน้าที่เดิม กลับไม่ได้รับการสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีงบประมาณสำหรับค่าใช้จ่ายเพียงพอที่จะดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและอิสระ และยังต้องนำรายได้ของตนมาใช้โดยที่ส่วนท้องถิ่นไม่ได้มีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบาย ตามนิยามการปกครองท้องถิ่นของ Hedley Marshall ว่า “การจัดการปกครองท้องถิ่นต้องมีความเป็นอิสระในการเก็บภาษีและการกำหนดงบประมาณ”[15] แต่ระบบการดำเนินงานนโยบายผู้อพยพ ณ ขณะนี้กำลังเข้าไปจำกัดความเป็นอิสระของท้องถิ่น เมื่อนำรายได้มาใช้จ่ายส่วนดูแลผู้อพยพก็ทำให้รัฐบาลมีอิสระในการตัดสินใจที่จะนำเงินไปใช้ส่วนอื่นสำหรับท้องถิ่นน้อยลง

ปัญหาการรับมือผู้อพยพที่ท้องถิ่นกำลังเผชิญ หากพิจารณาโครงสร้างความสัมพันธ์ของหน่วยงานของรัฐ (Intergovernmental Relations) ของสหพันธรัฐเยอรมนี ปัญหามาจากแบบแผนความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ตายตัว ตามแบบแผนความสัมพันธ์ ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 2 สถานะ ในฐานะการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีอำนาจในการริเริ่มโครงการเองได้และตัดสินใจได้อย่างอิสระ และฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งบังคับใช้กฎหมายหรือนโยบายของมลรัฐและรัฐบาลกลาง[16]แม้ว่าการดำเนินงานนโยบายผู้อพยพต้องอาศัยความร่วมมือทุกรัฐบาล แต่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นเพียงผู้บังคับนโยบาย ส่วนรัฐบาลกลางและสหภาพยุโรปเป็นผู้กำหนดนโยบายที่ต้อนรับผู้อพยพ แต่ก็ไม่มีมาตรการที่มีประสิทธิภาพเพียงพอที่จะช่วยบรรเทาหรือป้องกันปัญหา แม้ว่าคณะกรรมาธิการยุโรป (European Council) มีการจัดแผนระบบโควตาในการรับผู้อพยพตามขนาดเศรษฐกิจของประเทศสมาชิก[17] แต่ไม่มีการสร้างแรงจูงใจในการเปิดรับผู้อพยพและงบประมาณในการสนับสนุนแต่ละประเทศแต่ละท้องถิ่นไม่เพียงพอ เพราะฉะนั้นทั้งรัฐบาลสหพันธรัฐและสหภาพยุโรปเป็นผู้ขับเคลื่อนนโยบายนี้มากที่สุด แต่รัฐบาลท้องถิ่นต้องเผชิญปัญหามากที่สุด

นอกจากนี้สหภาพยุโรปมีกฎระเบียบการจัดการผู้อพยพของประเทศสมาชิกหรือที่เรียกว่า “ระเบียบดับลิน” (Dublin Regulation) ซึ่งประเทศแรกที่ผู้อพยพเข้ามาในสหภาพยุโรปต้องรับผิดชอบดำเนินการคำร้องขอลี้ภัย แต่ในช่วงวิกฤตผู้อพยพ 2015 ประเทศที่ผู้อพยพมักเข้ามาอย่างกรีซและอิตาลีก็ไม่มีศักยภาพพอที่จะสามารถให้การคุ้มครองผู้อพยพได้ทั้งหมด เยอรมนีจึงแสดงความช่วยเหลือโดยระงับการบังคับใช้ระเบียบดับลินชั่วคราวและประกาศใช้นโยบายเปิดประตู (Open door Policy)[18] ซึ่งดึงดูดให้ผู้อพยพหลั่งไหลเข้าสู่เยอรมนีเป็นจำนวนมาก การดำเนินนโยบายเช่นนี้ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นต้องเผชิญปัญหาทั้งความไม่พร้อมในการรับมือกับผู้อพยพจำนวนมากในช่วงแรก และในระยะยาวเองรัฐบาลกลางก็ไม่ได้ช่วยแบ่งเบาภาระหน้าที่ของรัฐบาลท้องถิ่นมากนัก แต่เน้นการแก้ปัญหาในระดับสหภาพยุโรป อย่างเช่นการกลับไปใช้ระเบียบดับลิน ดังนั้นเมื่อรัฐบาลเยอรมนีไม่สามารถแก้ไขปัญหาให้กับท้องถิ่นได้ ส่วนท้องถิ่นจึงต้องใช้ความเป็นอิสระของท้องถิ่นเองในการแก้ไขปัญหา ซึ่งสะท้อนจากเหตุการณ์ที่ส่วนท้องถิ่นในเมืองต่าง ๆ มีคำสั่งระงับการรับผู้อพยพ ถึงแม้ว่าในบางเมืองอย่างเมือง Cottbus นายกเทศมนตรีของเมืองนั้นมาจากพรรคคริสเตียนเดโมแครต (Cristian Democratic Union - CDU)[19] ซึ่งเป็นพรรคเดียวกันกับนายกรัฐมนตรี แต่ท้ายที่สุดผู้นำท้องถิ่นก็ต้องคำนึงถึงผู้คนในพื้นที่มากกว่าผลประโยชน์ของพรรค

การช่วยผู้อพยพซึ่งเป็นผู้ที่หนีจากความโหดร้ายภายในประเทศของตนในฐานะเพื่อนมนุษย์ เป็นการส่งเสริมคุณค่าของประชาธิปไตย นอกจากนี้ความเป็นพหุสังคมจะช่วยให้เรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกันถือเป็นโรงเรียนสอนประชาธิปไตยให้กับคนท้องถิ่นได้อย่างดี อย่างไรก็ตามปัญหาที่ท้องถิ่นเยอรมนีกำลังเผชิญนั้นก็มาจากการไม่ได้มีส่วนร่วมของท้องถิ่นตั้งแต่การกำหนดนโยบายตั้งแต่แรก ระบบโควตา Königsteiner ที่ไม่ได้ทำให้ส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดจำนวนผู้อพยพที่จะรับและปัญหาทางการเงินที่ทำให้ไม่สามารถทำหน้าที่ทั้งสองอย่างมีประสิทธิภาพได้พร้อมกัน ซึ่งสร้างความรู้สึกให้กับคนท้องถิ่น “รัฐบาลไม่ว่าระดับไหนทำเพื่อผู้อพยพ ไม่ใช่เพื่อพวกเขาเอง”[20] เห็นได้จากการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติที่พรรค Alternative for Germany หรือ AfD ซึ่งเป็นพรรคขวาจัดที่มีนโยบายต่อต้านผู้อพยพมีที่นั่งในสภาเพิ่มมากขึ้น แม้ว่าตลอดระยะเวลารัฐบาลเยอรมนีพยายามจะรับมือกับความรู้สึกของประชาชนภายในประเทศ โดยพยายามลดการดึงดูดผู้อพยพเข้ามาภายในประเทศเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะผ่านการสนับสนุนนโยบายระดับสหภาพยุโรป เช่น เรียกร้องให้ประเทศอื่นในกลุ่มสหภาพยุโรปรับผู้อพยพเพิ่ม อย่างไรก็ตามปัญหาที่มีอยู่เดิมกลับไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง แม้ว่าในระดับท้องถิ่น รัฐบาลเพิ่มงบประมาณให้กับส่วนท้องถิ่นมีกองทุนฉุกเฉินสำหรับเมืองต่าง ๆ แต่มันเป็นการแก้ไขในระยะสั้นเท่านั้น ท้ายที่สุดแล้วก็ไม่เพียงพอ[21] ในมุมมองของประชาชน ผลการดำเนินงานของส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐที่ใกล้ชิดกับพวกเขาก็สะท้อนถึงการดำเนินงานของรัฐบาลสหพันธรัฐด้วย การหันกลับมาดูความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ที่ต้องการให้มีการพูดคุยกับปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างจริงจัง[22] และปัญหาที่รัฐบาลท้องถิ่นกำลังเผชิญจึงเป็นสิ่งที่จำเป็น

สรุปได้ว่า ประเด็นผู้อพยพเป็นประเด็นท้าทายของเยอรมนี โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นองค์กรที่ตอบสนองกับประชาชนในพื้นที่มากที่สุด ซึ่งต้องจัดการปัญหาทั้งในพื้นที่และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลต่าง ๆ ในแต่ละพื้นที่ก็เผชิญปัญหาแตกต่างกันออกไปและนำไปสู่รูปแบบในการแก้ปัญหาต่างกันด้วย ประเด็นผู้อพยพจะทำให้ประชาชนท้องถิ่นสามารถเรียนรู้หลักประชาธิปไตยได้เป็นอย่างดี หากให้ส่วนท้องถิ่นได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายกับรัฐบาลกลางและสหภาพยุโรปด้วย





[1] Petra Bendel, Coordinating immigrant integration in Germany: Mainstreaming at the federal and local levels (Brussels: Migration Policy Institute Europe, 2014), https://www.migrationpolicy.org/research/coordinating-immigrant-integration-germany-mainstreaming-federal-and-local-levels.


[2] Bruce Katz, Luise Noring, and Nantke Garrelts, “Cities and Refugees - The German Experience,” The Brookings Institution, last modified September, 2016, https://www.brookings.edu/research/cities-and-refugees-the-german-experience/.


[3] Ibid.


[4] Ibid.


[5] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2546), 246.


[6] “‘Refugees welcome’– Refugee integration policies in Berlin Neukölln,” Council of Europe, accessed March 24, 2018, https://rm.coe.int/168048e623.


[7] “Freedom of movement: Germany,” Asylum Information Database (AIDA), accessed 24 March, 2018, http://www.asylumineurope.org/reports /country/germany/reception-conditions/access-and-forms-reception-conditions/freedom-movement.


[8] “Freedom of movement: Germany.”


[9] Stefan Trines, “Lessons From Germany’s Refugee Crisis: Integration, Costs, and Benefits,” World Education Services, last modified May 2, 2017, https://wenr.wes.org/2017/05/lessons-germanys-refugee-crisis-integration-costs-benefits.


[10] “Tensions still high: renewed conflicts in Cottbus between locals and foreigners,” The local, last modified January 22, 2018, https://www.thelocal.de /20180122/tensions-still-high-in-cottbus-after-renewed-conflicts-between-locals-and-foreigners.


[11] “Town deliberates stopping refugee arrivals, citing lack of school spots,” The local, last modified January 26, 2018, https://www.thelocal.de/20180126 /successful-integration-german-town-to-vote-on-ban-of-refugee-immigration.


[12] “North German state prohibits refugees from moving to one of its cities,” The local, last modified October 12, 2017, https://www.thelocal.de/ 20171012/lower-saxony-prohibits-refugees-from-moving-to-one-of-its-cities.


[13] Virginia Hale, “The Migrant Crisis Is Driving German Towns And Cities Into Debt,” Breitbart, last modified July 8, 2016, http://www.breitbart.com/London /2016/07/08/migrants-driving-towns-debt/.


[14] “Who bears the cost of integrating refugees? ,”OECD, last modified January 13, 2017, https://www.oecd.org/els/mig/migration-policy-debates-13.pdf.


[15] A.H. Marshall, Local government in the Modern World (London: Atlone Press, 1965), quoted in L.J. Sharpe, “Theories and Values of Local Government,” Political Studies 18, no. 2 (June 1970): 154.


17 นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ, 264.


[17] “เยอรมนีรับผู้อพยพเยอะสุดในแผนโควต้า EU,” VoiceTV, last modified May 28, 2015, https://www.voicetv.co.th/read/211260.


[18] Justin Huggler, “Germany in U-turn on 'open door' refugee policy,” News Europe, last modified April 19, 2018, https://www.independent.ie/world-news/europe/germany-in-uturn-on-open-door-refugee-policy-34359740.html.


[19] Tobias Buck, “German police flex muscles to calm Cottbus refugee tensions,” Financial Time, last modified February 2, 2018, https://www.ft.com/content/ b97b0fc2-0753-11e8-9650-9c0ad2d7c5b5.


[20] “German local authorities need help getting jobs for refugees,” Deutsche Welle, last modified December 27, 2017, http://www.dw.com/en/german-local-authorities-need-help-getting-jobs-for-refugees/a-41937196.


[21] Mary Del Rosario,“German Cities Ban Refugees Amid Struggles to Integrate Them,” The Globe Post, last modified January 19, 2018, https://www.theglobepost.com/2018/01/29/german-cities-ban-refugees/.


[22] “Five ways Germany is failing refugees,” Handelsblatt, last modified January26, 2018, https://global.handelsblatt.com/politics/five-ways-germany-failing-refugees-880166.