Posted: 29 Apr 2018 12:34 AM PDT (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท www.prachatai.com)
นุชประภา โมกข์ศาสตร์
หลายปีที่ผ่านมามีการพูดถึงการพัฒนาไทยให้เป็น "รัฐสวัสดิการ" กันอย่างแพร่หลายโดยเฉพาะในเวทีเสวนาทางวิชาการและเวทีการเมือง โดยหลายฝ่ายเห็นเป็นเสียงเดียวกันว่า "รัฐสวัสดิการ" คือการสร้างทางเลือกที่จะช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนไทยให้มีสิทธิในการเข้าถึงหลักประกันทางสังคมมากขึ้นเหมือนกับหลักประกันสังคมของประเทศสวีเดน เดนมาร์ก นอร์เวย์ และฟินแลนด์ที่ประสบความสำเร็จในการให้รัฐเป็นผู้จัดสรรสวัสดิการเพื่อดูแลประชาชน รัฐสวัสดิการจึงกลายเป็น "หมุดหมาย" ที่หลายประเทศพยายามผลักดันรวมถึงไทยเอง อย่างไรก็ตามการจะก้าวขึ้นไปสู่ประเทศที่เป็น "รัฐสวัสดิการ" ได้นั้นคงไม่ใช่เรื่องที่จะเกิดขึ้นได้ง่ายๆ ดังนั้นในบทความชิ้นนี้ผู้เขียนจึงอยากลองทบทวนถึงบริบทของประเทศที่ประสบความเร็จในการเป็นรัฐสวัสดิการ รวมถึงแสดงให้เห็นถึงข้อจำกัดต่างๆ ผ่านระบบเศรษฐกิจ การเมืองและสังคม เพื่อเสนอให้เกิดการตั้งคำถามเกี่ยวกับการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทย โดยสิ่งแรกที่เป็นพื้นฐานของการพัฒนาไปสู่สังคมที่เท่าเทียมกันคือการเข้าใจความหมายของ "รัฐสวัสดิการ" ผ่านการศึกษาบริบทการเติบโตของรัฐสวัสดิการในต่างประเทศ เพราะประเทศต่างๆ ที่ประสบความสำเร็จในการเป็นรัฐสวัสดิการต่างมีการวางแผนการพัฒนาเศรษฐกิจมาอย่างสม่ำเสมอ และยังคำนึงถึงการวางยุทธศาสตร์เพื่อสร้าง "นวัตกรรม" ที่จะนำพาประเทศให้เดินไปถึงจุดหมายในการเป็นรัฐสวัสดิการที่สามารถให้สวัสดิการในด้านต่างๆ แก่ประชาชนอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปโครงสร้างและสถาบันทางการเมือง การปฏิรูประบบภาษี การเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ การมีภาครัฐขนาดใหญ่ การส่งเสริมการจ้างงานเต็มที่ การเป็นประชาธิปไตย ฯ ลฯ ดังนั้นการถกเถียงถึงการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยเองก็จำเป็นต้องพิจารณาภาพรวมของประเทศต่างๆ ที่เคยผ่านบทเรียนในการคิดค้นนวัตกรรมทางการเมืองและเศรษฐกิจจนประสบความสำเร็จในการพัฒนาระบบรัฐสวัสดิการเช่นกัน
ในบทความชิ้นนี้ผู้เขียนขอหยิบยกประเทศสวีเดนมาเป็นกรณีตัวอย่างของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการเป็นรัฐสวัสดิการ โดยจะพิจารณาพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ บริบททางการเมือง ระบบเศรษฐกิจ แนวคิดทางการเมือง โดยเฉพาะในช่วงหลังสงครามโลกคร้ังที่สองที่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างสถาบันภายในประเทศเพื่อเคลื่อนย้ายระบบเศรษฐกิจและสังคมเข้าสู่ระบบรัฐสวัสดิการก่อนจะนำมาวิเคราะห์ระบบสวัสดิการของไทยเพื่อแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างและข้อจำกัดต่างๆ ในการไปสู่รัฐสวัสดิการของสวีเดนอันจะช่วยให้เข้าใจบริบททางเศรษฐกิจการเมือง วัฒนธรรมการเมือง พรรคการเมือง ตลอดจนนวัตกรรมทางการเมืองจำนวนมากที่รัฐบาลสวีเดนนำมาสร้างรัฐสวัสดิการ เพื่อป้องกันความเข้าใจผิดเกี่ยวกับการวิเคราะห์ความสำเร็จของสวีเดนผ่านมุมมองเชิงทฤษฎีเพียงอย่างเดียวนั่นการเป็นประชาธิปไตย หรือการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยปราศจากการศึกษาพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ และบริบทของการให้รัฐเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ รวมถึงนโยบายการจ้างงานเต็มที่ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่ความสำเร็จของการพัฒนารัฐสวัสดิการในสวีเดนเช่นเดียวกัน
สำหรับการศึกษาระบบรัฐสวัสดิการของสวีเดนผ่านมิติทางประวัติศาสตร์พบว่าแนวคิดในการสร้างสังคมที่เท่าเทียมกันในสวีเดนมีขึ้นก่อนที่รัฐสวัสดิการจะถือกำเนิดขึ้นหลายศตวรรษ กล่าวคือสวีเดนมีพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ ไล่เรียงมาต้ังแต่วิวัฒนาการและคุณลักษณะที่เฉพาะของรัฐสวีเดนหลัง ค.ศ. 1668 ที่ไม่ได้อยู่ภายใต้อิทธิพลของระบบฟิวดัล รวมถึงการสร้างสมดุลทางอำนาจระหว่างชนชั้นต่างๆ ในสังคมนำโดยชนชั้นชาวนาที่แยกตัวออกมาจากการกำกับดูแลของรัฐศักดินา อันเป็นผลของการปฏิรูปที่ดินและการครอบครองกรรมสิทธิ์ที่ดินของชาวนาที่ปรากฏขึ้นเป็นรูปธรรมนับตั้งแต่ศตวรรษที่ 17 ทำให้ชาวนาสามารถเลื่อนลำดับชั้นทางสังคมจนสามารถขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ ในอดีตชนชั้นชาวนาจึงเป็นกลุ่มที่เข้าไปมีอิทธิพลในการบริหารจัดการระบบภาษีของสวีเดน ความเข้มแข็งของชาวนากลายเป็นรากฐานที่นำมาสู่การเปลี่ยนแปลงทางสังคมในช่วงต้นของศตวรรษที่ 20 ของสวีเดนไม่ว่าจะเป็นการถือกำเนิดของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ระบบหลักประกันสุขภาพ ระบบำนาญ ระบบประกันสังคม ฯ ลฯ รวมถึงการพัฒนารัฐสวัสดิการในสวีเดนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง
นอกจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ แล้วพัฒนาการของรัฐสวัสดิการในสวีเดนต้องใช้นวัตกรรมทางการเมืองจำนวนมากเข้ามาเกียวข้อง เช่น การจัดตั้งพรรคสังคมประชาธิปไตย (ในฐานะตัวแทนของชนชั้นแรงงาน) ใน ค.ศ. 1889 ตามมาด้วยการจัดตั้งองค์กรแรงงาน ค.ศ. 1898 การประกาศใช้นโยบาย Cow Trade และนโยบาย "บ้านมวลชน" (folkhemmet) ในทศวรรษ 1930 ของรัฐบาลที่นำมาสู่การส่งเสริมความร่วมมือระหว่างทุนกับแรงงานที่เรียกว่านโยบายข้อตกลงร่วมกัน (Swedish collective bargaining agreement) เซ็นต์ลงนามใน ค.ศ. 1938 นโยบายนี้ถือเป็นจุดเริ่มต้นของ "การประนีประนอมครั้งประวัติศาสตร์" (historic compromise) ของแรงงานกับทุน ซึ่งบริบทดังกล่าวเป็นเรื่องยากที่จะเกิดขึ้นในสังคมอื่นๆ รวมถึงไทยเอง ข้อตกลงร่วมกันมีวัตถุประสงค์หลักคือเพื่อแก้ปัญหาการว่างงานและเพื่อขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจของสวีเดนที่กำลังถดถอยอันเป็นผลมาจากวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ (Great Depression) ในทศวรรษ 1930
ขณะที่ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นบริบทที่รัฐสวัสดิการเติบโตและลงหลักปักฐานในสวีเดนอันเป็นผลมาจากนวัตกรรมทางการเมืองและแนวคิดทางเศรษฐกิจที่ถือกำเนิดขึ้นก่อนหน้านี้ รัฐสวัสดิการกลายเป็นสถาบันทางเศรษฐกิจสังคม (socio-economic institution) ที่เปลี่ยนสวีเดนจากประเทศที่เคยมีลักษณะของรัฐทุนนิยมผูกขาดมาสู่ประเทศที่นำสถาบันทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงเพื่อสร้างดุลยภาพในการกระจายทรัพยากรทางเศรษฐกิจ และรักษาสมดุลทางชนชั้นผ่านการสะสมทุนและการกระจายทุนโดยสามารถตอบสนองต่อการพัฒนาพลังการผลิตและการแข่งขันในระดับนานาชาติ รัฐสวัสดิการของสวีเดนจึงเป็นนวัตกรรมทางสังคมอย่างหนึ่งในการสร้าง "ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ" (economic democracy) โดยมุ่งเน้นไปที่การประสาน "ประสิทธิภาพ" และ "ความเสมอภาค" ผ่านระบบสวัสดิการและนโยบายสาธารณะต่างๆ อย่างได้สัดส่วนกันเพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเมือง
ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองรัฐบาลภายใต้พรรคสังคมประชาธิปไตยของสวีเดนใช้แนวคิดที่เรียกว่า "ระบบเศรษฐกิจที่กำกับดูแลโดยรัฐ" (Swedish embedded liberalism) หรือรัฐสวัสดิการแบบคลาสสิคเพื่อขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจด้วยการประสานนโยบายการจ้างงานเต็มที่และระบบสวัสดิการแบบ "เบเวอร์ริดจ์" หรือการจัดสวัสดิการแบบครอบคลุมถ้วนหน้า โดยต่อมาเรียกว่าระบบสวัสดิการแบบไตรภาคี (Tripatism) ที่รัฐ ทุนและแรงงานมีส่วนร่วมในการกระตุ้นพลังการผลิตและลดทอนผลกระทบจากการพัฒนาอุตสาหกรรมร่วมกัน ความสำเร็จของรัฐสวัสดิการในสวีเดนจึงไม่ได้เกิดจากระบอบประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียวแต่ยังเกิดจากรากฐานทางวัฒนธรรมการเมืองแบบข้อตกลง (cultural of consensus) และความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน การสร้างนวัตกรรมทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น การบริหารจัดการภาษี การประสานความร่วมมือบางอย่างของรัฐ กลุ่มธุรกิจและสหภาพแรงงานตามหลักภราดรภาพ (solidarity) ความสำเร็จของระบบสังคมประชาธิปไตย การอยู่ในบริบทที่รัฐแทรกแซงระบบเศรษฐกิจตามนโยบายเคนเซียน การเติบโตของเศรษฐกิจ (the rise of Swedish economy) รวมถึงการมีรัฐบาลที่เป็นตัวแทนของชนชั้นแรงงานที่สามารถครองอำนาจยาวนานติดต่อกันเป็นเวลา 44 ปี ฯ ลฯ โดยในช่วงที่รัฐสวัสดิการเติบโตรัฐยังคงมีบทบาทในการแทรกแซงและแก้ปัญหาต่างๆ เช่น การนำแผนเศรษฐกิจเรด-แมดเนอร์ (Rehn-Meider economic model) มาแก้ปัญหาเงินเฟ้อที่เป็นผลมาจากนโยบายการจ้างงานเต็มที่ ซึ่ง Rehn และ Meidner เรียกนโยบายนี้ว่านโยบายส่งเสริมการจ้างงานเต็มที่ที่ไม่ทำให้เกิดเงินเฟ้อ (noninflationary full employment proposal) อันนำมาสู่นโยบาย "งานเท่ากันได้ค่าจ้างเท่ากัน" (equal pay for equal work) พร้อมๆ ไปกับนโยบายกระตุ้นตลาดแรงงาน (Active labor market policy) ของรัฐ แผนเศรษฐกิจแบบเรด-แมดเนอร์และนโยบายกระตุ้นตลาดแรงงานจึงกลายเป็น "นวัตกรรม" ที่ใช้รักษาระบบรัฐสวัสดิการในสวีเดนระหว่าง ค.ศ. 1950-1980 ขณะที่การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า (progressive tax system) เป็น "ข้อตกลง" ของรัฐ สหภาพแรงงานและสมาพันธ์นายจ้างเพื่อให้รัฐนำ "ส่วนเกิน" จากพัฒนาเศรษฐกิจมาจัดสรรปันส่วนไปสู่ชนชั้นแรงงานและประชาชนในสวีเดนผ่านระบบการศึกษา ระบบประกันสุขภาพ ระบบประกันการว่างงาน เงินช่วยเหลือสำหรับเด็กและครอบครัว ระบบบำนาญ ฯ ลฯ ระบบภาษีของสวีเดนจึงกลายเป็นนวัตกรรมที่ใช้ในการขับเคลื่อนรัฐสวัสดิการเช่นเดียวกัน
การใช้แผนเศรษฐกิจเรน-แมดเนอร์ ความร่วมมือของรัฐ ทุนและแรงงาน โครงสร้างทางภาษี การเป็นประชาธิปไตย และนวัตกรรมทางเศรษฐกิจสังคมทำให้บริบทในช่วงหลังสงครามโลกคร้ังที่สองเป็นบริบทที่มีความลื่นไหลต่อการเป็นรัฐสวัสดิการของสวีเดน และด้วยความลื่นไหลของบริบทเหล่านี้เองที่ทำให้รัฐสวัสดิการดำเนินไปอย่างราบรื่นติดต่อกันเป็นเวลานานถึง 3 ทศวรรษ
ในกรณีนี้แสดงให้เห็นว่ารัฐสวัสดิการของสวีเดนคือวิวัฒนาการของรัฐในการแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจที่ต้องอาศัย "นวัตกรรม" จำนวนมากในการขับเคลื่อน สวีเดนจึงไม่ได้มีจุดต้ังต้นที่การเป็นรัฐสวัสดิการแต่เริ่มจากการค่อยๆ ขยับขยายระบบสวัสดิการที่มีอยู่ให้ครอบคลุมประชาชนกลุ่มต่างๆ จนเติบโตเป็นรัฐสวัสดิการสมัยใหม่
การศึกษารัฐสวัสดิการในสวีเดนทำให้เราได้เห็นบริบทที่ครอบคลุมหลากหลายมิติทั้งมิติในเชิงประวัติศาสตร์ มิติในเชิงวัฒนธรรมทางการเมืองรวมถึงมิติของความพยายามในการรักษารัฐสวัสดิการในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองผ่านกลไกต่างๆ ที่ถูกคิดค้นขึ้นโดยช่วยให้ประชาชนยอมรับระบบภาษี การแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและการสร้างภาครัฐขนาดใหญ่ รวมถึงยอมรับการพัฒนารัฐสวัสดิการ ปัจจุบันรัฐสวัสดิการในสวีเดนจึงเป็นสถาบันที่ช่วยปกป้องพลเมืองจากผลกระทบของระบบทุนนิยมอย่างราบด้านมากที่สุดสถาบันหนึ่ง โดยหลักความร่วมมือภายใต้รัฐสวัสดิการไม่ได้กระทบต่อการสะสมทุนหรือประสิทธิภาพของกลไกตลาดมากเกินไปแต่กลับมีส่วนช่วยทำให้กลไกตลาดทำงานได้ดีขึ้น ซึ่งทำให้รัฐสวัสดิการกลายเป็นต้นแบบของสถาบันที่ลดปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตามการศึกษารัฐสวัสดิการของสวีเดนก็ช่วยทำให้เห็นถึงข้อจำกัดในการผลักดันไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการเช่นกัน กล่าวคือ ในปัจจุบันประเทศไทยไม่ได้อยู่ในบริบทที่รัฐแทรกแซงระบบเศรษฐกิจเพื่อแก้ปัญหาการว่างงานเหมือนประเทศสวีเดนช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แต่ไทยอยู่ในบริบทของยุคเสรีนิยมใหม่ซึ่งเป็นบริบทที่รัฐส่งเสริมการกลับขึ้นมามีบทบาทชี้นำของระบบตลาด นอกจากนี้ไทยยังขาดยุทธศาสตร์และนวัตกรรมจำนวนมากที่จะนำมาใช้ขับเคลื่อนประเทศให้เป็นรัฐสวัสดิการ โดยเฉพาะความเข้มแข็งของสหภาพแรงงาน การมีพรรคการเมืองจากชนชั้นล่าง การมีรัฐธรรมนูญที่เปิดกว้างให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง การมีระบบภาษีที่ส่งเสริมการกระจายส่วนเกินทางเศรษฐกิจ รวมถึงการเป็นประชาธิปไตย ฯ ลฯ
ตัวอย่างของรัฐสวัสดิการในสวีเดนชี้ให้เห็นว่าการผลักดันแนวคิดเรื่องรัฐสวัสดิการของไทยมี "ข้อจำกัด" หลายอย่างโดยเฉพาะบริบททางเศรษฐกิจการเมือง และ "นวัตกรรม" ในการขับเคลื่อนที่ต้องอาศัยเวลาในการคิดค้น ทดลอง และประเมินผลอย่างรัดกุม เนื่องจากรัฐสวัสดิการคือนัยยะของการ "ปฏิรูป" ระบบทุนนิยมที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากกลุ่มทุน และสหภาพแรงงาน รวมถึงยังต้องมีแนวคิดและบริบททางเศรษฐกิจการเมืองเอื้ออำนวยเพื่อให้รัฐเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและจัดสรรบริการต่างๆ ไปให้กับประชาชน นอกจากนี้รัฐสวัสดิการยังแสดงถึงนัยยะของการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน (institutional change) ด้วยการเพิ่มระดับการแทรกแซงของรัฐและให้สังคมเข้ามากำกับดูแลระบบเศรษฐกิจมากขึ้น ขณะที่ในปัจจุบันข้อจำกัดสำคัญของไทยประกอบไปด้วย ประการแรกไทยยังมีขนาดเศรษฐกิจที่ไม่เพียงพอในการรองรับต้นทุนและค่าใช้จ่ายภาคสาธารณะโดยเฉพาะงบประมาณที่จะนำมาจัดสรรสวัสดิการในด้านต่างๆ ให้กับประชาชนแบบครอบคลุมถ้วนหน้า ประการที่สองไทยยังไม่มีระบบภาษีที่เก็บในอัตราก้าวหน้า รวมถึงการเก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ประการที่สามไทยไม่มีวัฒนธรรมการเมืองที่เอื้ออำนวยในการให้สังคมเข้ากำกับดูแลเศรษฐกิจ รวมถึงไม่มีรัฐธรรมนูญที่อนุญาตให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ประการที่สี่ไทยยังเป็นประเทศที่อยู่ภายใต้ระบบทุนนิยมผูกขาดและระบบอำนาจนิยมมีความเข้มแข็ง การกระตุ้นให้นำส่วนเกินมากระจายไปสู่สังคมจึงมักถูกขัดขวางจากกลุ่มทุนและชนชั้นปกครอง นอกจากนี้การผ่อนปรนระหว่างทุนกับแรงงานเกิดขึ้นได้ยากในสังคมไทยเพราะสหภาพแรงงานไม่สามารถเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายทางการเมือง ปัจจุบันลักษณะของโครงสร้างสังคมไทยจึงเอื้อต่อการสร้างประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ (efficiency) แต่ยังไม่เพียงพอที่จะทำให้เกิดความเสมอภาค (equality)ในสังคมเพราะรัฐและทุนยังไม่สามารถร่วมกันออกแบบสังคมที่ประสานผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เป็นธรรมต่อทุกฝ่ายได้
ดังนั้นการอธิบายบริบทของไทยในภาพรวมนำมาสู่ข้อสรุปได้ว่าอาจจะเป็นเรื่องที่ดีหากเราไม่ได้ปักหมุดหรือมีจุดตั้งต้นว่าไทยควรจะเป็นรัฐสวัสดิการ แต่ควรจะเริ่มต้นจากการค่อยๆ ขยับขยายระบบสวัสดิการที่มีอยู่ออกไป เช่น การขึ้นค่าแรงขึ้นต่ำเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของผู้ใช้แรงงาน การยกระดับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไปสู่ระบบบำนาญชราภาพแห่งชาติ การบูรณาการระบบหลักประกันสุขภาพของข้าราชการ พนักงานเอกชนและระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าให้เป็นระบบเดียวกัน รวมถึงการขยายระบบประกันสังคมให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบ เป็นต้น
ในปัจจุบันยังมีคนไทยเป็นจำนวนมากที่ไม่มีหลักประกันทางสังคมรองรับความเสี่ยงจากการทำงาน ดังนั้นในอนาคตประเด็นเกี่ยวกับการขยับขยายนโยบายทางสังคมหรือระบบสวัสดิการจะเป็นประเด็นที่มีผู้ให้ความสนใจมากขึ้น อย่างไรก็ตามการปฏิรูประบบสวัสดิการของไทยจะเกิดขึ้นเร็วหรือช้าย่อมขึ้นอยู่กับความเข้าใจและความตื่นตัวของสังคม รวมถึงปัจจัยต่างๆ ทั้งในส่วนของเศรษฐกิจ ระบบการเมือง พรรคการเมือง การสร้างอำนาจต่อรองทางการเมือง รัฐธรรมนูญ ระบอบประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมของประชาชนและระบบภาษีที่จะเป็นหลักประกันขั้นต้นในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง
สิ่งที่ผู้เขียนอยากเสนอในบทความชิ้นนี้คือการให้สังคมหันมาตั้งคำถามเกี่ยวกับการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยมากขึ้นเพื่อให้เราเข้าใจข้อจำกัดในเชิงบริบททางเศรษฐกิจการเมืองไทยเพื่อสร้างประเด็นใหม่ๆ ในการถกเถียงเชิงวิชาการ เนื่องจากในปัจจุบันประเด็นในการถกเถียงเกี่ยวกับการพัฒนารัฐสวัสดิการถูกจำกัดอยู่ที่ "ประชาชนจะได้อะไรจากการที่ไทยเป็นรัฐสวัสดิการ" และ "ประชาชนจะสูญเสียอะไรจากการที่ไทยไม่ได้เป็นรัฐสวัสดิการ" โดยที่ยังไม่มีการคำนึงถึงข้อจำกัดในแง่ของระบบการเมืองและระบบเศรษฐกิจ โครงสร้างอำนาจทางการเมือง วัฒนธรรมทางการเมือง พรรคการเมือง นโยบายทางการเมือง ระบบภาษี รวมถึงปัญหาของระบอบประชาธิปไตยไทยฯลฯ ซึ่งการศึกษาพัฒนาการของรัฐสวัสดิการในสวีเดนช่วยให้มองเห็นข้อจำกัดของบริบทและเงื่อนไขในการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยได้ดียิ่งขึ้น นอกจากนี้เมื่อเข้าใจถึงข้อจำกัดในภาพรวมจะทำให้สามารถเข้าใจปัญหาต่างๆ ซึ่งจะช่วยให้การวิเคราะห์และการประเมินขีดความสามารถของไทยในการผลักดันนโยบายสวัสดิการสอดรับกับข้อเท็จจริงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมมากขึ้น สิ่งที่สำคัญคือการเข้าใจข้อจำกัดต่างๆ นั้นช่วยทำให้เห็นว่าเพราะอะไรไทยจึงไม่สามารถก้าวขึ้นไปเป็นประเทศที่เป็นรัฐสวัสดิการที่ทัดเทียมกับประเทศในแถบสแกนดิเนเวียได้ เพราะรัฐสวัสดิการไม่ได้เกิดขึ้นจากปัจจัยในเชิงเศรษฐกิจและการเมืองเพียงอย่างเดียวแต่ยังเกิดจากโครงสร้างทางสังคมและวัฒนธรรม รวมถึงบริบททางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างกันออกไปในแต่ละสังคม ดังนั้นผู้เขียนขอทิ้งท้ายด้วยคำถามสำคัญที่อาจมีประโยชน์ในการถกเถียงในวงวิชาการเกี่ยวกับการสร้างนวัตกรรมในการขับเคลื่อนระบบสวัสดิการสังคมของไทยว่า ในปัจจุบันสังคมไทยมี "นวัตกรรม" อะไรบ้างที่จะขับเคลื่อนให้ไทยเป็นประเทศที่ให้ความคุ้มครองแรงงานในด้านสวัสดิการอย่างรอบด้านและมีคุณภาพ ผู้เขียนคิดว่าคำถามข้างต้นสามารถสร้างขอบเขตในการ scope ประเด็นเกี่ยวกับการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยเล็กลง ซึ่งการ scope ประเด็นสามารถปูทางไปสู่การพัฒนานโยบายสวัสดิการที่เป็นรูปธรรมและจับต้องได้มากขึ้นซึ่งจะเป็นการเพิ่มโอกาสและเพิ่มความเป็นไปได้ในการพัฒนาระบบสวัสดิการในไทยในอนาคตต่อไป
เกี่ยวกับผู้เขียน: นุชประภา โมกข์ศาสตร์ มหาบัณฑิตเศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
หลายปีที่ผ่านมามีการพูดถึงการพัฒนาไทยให้เป็น "รัฐสวัสดิการ" กันอย่างแพร่หลายโดยเฉพาะในเวทีเสวนาทางวิชาการและเวทีการเมือง โดยหลายฝ่ายเห็นเป็นเสียงเดียวกันว่า "รัฐสวัสดิการ" คือการสร้างทางเลือกที่จะช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนไทยให้มีสิทธิในการเข้าถึงหลักประกันทางสังคมมากขึ้นเหมือนกับหลักประกันสังคมของประเทศสวีเดน เดนมาร์ก นอร์เวย์ และฟินแลนด์ที่ประสบความสำเร็จในการให้รัฐเป็นผู้จัดสรรสวัสดิการเพื่อดูแลประชาชน รัฐสวัสดิการจึงกลายเป็น "หมุดหมาย" ที่หลายประเทศพยายามผลักดันรวมถึงไทยเอง อย่างไรก็ตามการจะก้าวขึ้นไปสู่ประเทศที่เป็น "รัฐสวัสดิการ" ได้นั้นคงไม่ใช่เรื่องที่จะเกิดขึ้นได้ง่ายๆ ดังนั้นในบทความชิ้นนี้ผู้เขียนจึงอยากลองทบทวนถึงบริบทของประเทศที่ประสบความเร็จในการเป็นรัฐสวัสดิการ รวมถึงแสดงให้เห็นถึงข้อจำกัดต่างๆ ผ่านระบบเศรษฐกิจ การเมืองและสังคม เพื่อเสนอให้เกิดการตั้งคำถามเกี่ยวกับการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทย โดยสิ่งแรกที่เป็นพื้นฐานของการพัฒนาไปสู่สังคมที่เท่าเทียมกันคือการเข้าใจความหมายของ "รัฐสวัสดิการ" ผ่านการศึกษาบริบทการเติบโตของรัฐสวัสดิการในต่างประเทศ เพราะประเทศต่างๆ ที่ประสบความสำเร็จในการเป็นรัฐสวัสดิการต่างมีการวางแผนการพัฒนาเศรษฐกิจมาอย่างสม่ำเสมอ และยังคำนึงถึงการวางยุทธศาสตร์เพื่อสร้าง "นวัตกรรม" ที่จะนำพาประเทศให้เดินไปถึงจุดหมายในการเป็นรัฐสวัสดิการที่สามารถให้สวัสดิการในด้านต่างๆ แก่ประชาชนอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปโครงสร้างและสถาบันทางการเมือง การปฏิรูประบบภาษี การเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ การมีภาครัฐขนาดใหญ่ การส่งเสริมการจ้างงานเต็มที่ การเป็นประชาธิปไตย ฯ ลฯ ดังนั้นการถกเถียงถึงการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยเองก็จำเป็นต้องพิจารณาภาพรวมของประเทศต่างๆ ที่เคยผ่านบทเรียนในการคิดค้นนวัตกรรมทางการเมืองและเศรษฐกิจจนประสบความสำเร็จในการพัฒนาระบบรัฐสวัสดิการเช่นกัน
ในบทความชิ้นนี้ผู้เขียนขอหยิบยกประเทศสวีเดนมาเป็นกรณีตัวอย่างของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการเป็นรัฐสวัสดิการ โดยจะพิจารณาพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ บริบททางการเมือง ระบบเศรษฐกิจ แนวคิดทางการเมือง โดยเฉพาะในช่วงหลังสงครามโลกคร้ังที่สองที่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างสถาบันภายในประเทศเพื่อเคลื่อนย้ายระบบเศรษฐกิจและสังคมเข้าสู่ระบบรัฐสวัสดิการก่อนจะนำมาวิเคราะห์ระบบสวัสดิการของไทยเพื่อแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างและข้อจำกัดต่างๆ ในการไปสู่รัฐสวัสดิการของสวีเดนอันจะช่วยให้เข้าใจบริบททางเศรษฐกิจการเมือง วัฒนธรรมการเมือง พรรคการเมือง ตลอดจนนวัตกรรมทางการเมืองจำนวนมากที่รัฐบาลสวีเดนนำมาสร้างรัฐสวัสดิการ เพื่อป้องกันความเข้าใจผิดเกี่ยวกับการวิเคราะห์ความสำเร็จของสวีเดนผ่านมุมมองเชิงทฤษฎีเพียงอย่างเดียวนั่นการเป็นประชาธิปไตย หรือการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยปราศจากการศึกษาพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ และบริบทของการให้รัฐเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ รวมถึงนโยบายการจ้างงานเต็มที่ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่ความสำเร็จของการพัฒนารัฐสวัสดิการในสวีเดนเช่นเดียวกัน
สำหรับการศึกษาระบบรัฐสวัสดิการของสวีเดนผ่านมิติทางประวัติศาสตร์พบว่าแนวคิดในการสร้างสังคมที่เท่าเทียมกันในสวีเดนมีขึ้นก่อนที่รัฐสวัสดิการจะถือกำเนิดขึ้นหลายศตวรรษ กล่าวคือสวีเดนมีพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ ไล่เรียงมาต้ังแต่วิวัฒนาการและคุณลักษณะที่เฉพาะของรัฐสวีเดนหลัง ค.ศ. 1668 ที่ไม่ได้อยู่ภายใต้อิทธิพลของระบบฟิวดัล รวมถึงการสร้างสมดุลทางอำนาจระหว่างชนชั้นต่างๆ ในสังคมนำโดยชนชั้นชาวนาที่แยกตัวออกมาจากการกำกับดูแลของรัฐศักดินา อันเป็นผลของการปฏิรูปที่ดินและการครอบครองกรรมสิทธิ์ที่ดินของชาวนาที่ปรากฏขึ้นเป็นรูปธรรมนับตั้งแต่ศตวรรษที่ 17 ทำให้ชาวนาสามารถเลื่อนลำดับชั้นทางสังคมจนสามารถขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ ในอดีตชนชั้นชาวนาจึงเป็นกลุ่มที่เข้าไปมีอิทธิพลในการบริหารจัดการระบบภาษีของสวีเดน ความเข้มแข็งของชาวนากลายเป็นรากฐานที่นำมาสู่การเปลี่ยนแปลงทางสังคมในช่วงต้นของศตวรรษที่ 20 ของสวีเดนไม่ว่าจะเป็นการถือกำเนิดของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ระบบหลักประกันสุขภาพ ระบบำนาญ ระบบประกันสังคม ฯ ลฯ รวมถึงการพัฒนารัฐสวัสดิการในสวีเดนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง
นอกจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ แล้วพัฒนาการของรัฐสวัสดิการในสวีเดนต้องใช้นวัตกรรมทางการเมืองจำนวนมากเข้ามาเกียวข้อง เช่น การจัดตั้งพรรคสังคมประชาธิปไตย (ในฐานะตัวแทนของชนชั้นแรงงาน) ใน ค.ศ. 1889 ตามมาด้วยการจัดตั้งองค์กรแรงงาน ค.ศ. 1898 การประกาศใช้นโยบาย Cow Trade และนโยบาย "บ้านมวลชน" (folkhemmet) ในทศวรรษ 1930 ของรัฐบาลที่นำมาสู่การส่งเสริมความร่วมมือระหว่างทุนกับแรงงานที่เรียกว่านโยบายข้อตกลงร่วมกัน (Swedish collective bargaining agreement) เซ็นต์ลงนามใน ค.ศ. 1938 นโยบายนี้ถือเป็นจุดเริ่มต้นของ "การประนีประนอมครั้งประวัติศาสตร์" (historic compromise) ของแรงงานกับทุน ซึ่งบริบทดังกล่าวเป็นเรื่องยากที่จะเกิดขึ้นในสังคมอื่นๆ รวมถึงไทยเอง ข้อตกลงร่วมกันมีวัตถุประสงค์หลักคือเพื่อแก้ปัญหาการว่างงานและเพื่อขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจของสวีเดนที่กำลังถดถอยอันเป็นผลมาจากวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ (Great Depression) ในทศวรรษ 1930
ขณะที่ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นบริบทที่รัฐสวัสดิการเติบโตและลงหลักปักฐานในสวีเดนอันเป็นผลมาจากนวัตกรรมทางการเมืองและแนวคิดทางเศรษฐกิจที่ถือกำเนิดขึ้นก่อนหน้านี้ รัฐสวัสดิการกลายเป็นสถาบันทางเศรษฐกิจสังคม (socio-economic institution) ที่เปลี่ยนสวีเดนจากประเทศที่เคยมีลักษณะของรัฐทุนนิยมผูกขาดมาสู่ประเทศที่นำสถาบันทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงเพื่อสร้างดุลยภาพในการกระจายทรัพยากรทางเศรษฐกิจ และรักษาสมดุลทางชนชั้นผ่านการสะสมทุนและการกระจายทุนโดยสามารถตอบสนองต่อการพัฒนาพลังการผลิตและการแข่งขันในระดับนานาชาติ รัฐสวัสดิการของสวีเดนจึงเป็นนวัตกรรมทางสังคมอย่างหนึ่งในการสร้าง "ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ" (economic democracy) โดยมุ่งเน้นไปที่การประสาน "ประสิทธิภาพ" และ "ความเสมอภาค" ผ่านระบบสวัสดิการและนโยบายสาธารณะต่างๆ อย่างได้สัดส่วนกันเพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเมือง
ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองรัฐบาลภายใต้พรรคสังคมประชาธิปไตยของสวีเดนใช้แนวคิดที่เรียกว่า "ระบบเศรษฐกิจที่กำกับดูแลโดยรัฐ" (Swedish embedded liberalism) หรือรัฐสวัสดิการแบบคลาสสิคเพื่อขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจด้วยการประสานนโยบายการจ้างงานเต็มที่และระบบสวัสดิการแบบ "เบเวอร์ริดจ์" หรือการจัดสวัสดิการแบบครอบคลุมถ้วนหน้า โดยต่อมาเรียกว่าระบบสวัสดิการแบบไตรภาคี (Tripatism) ที่รัฐ ทุนและแรงงานมีส่วนร่วมในการกระตุ้นพลังการผลิตและลดทอนผลกระทบจากการพัฒนาอุตสาหกรรมร่วมกัน ความสำเร็จของรัฐสวัสดิการในสวีเดนจึงไม่ได้เกิดจากระบอบประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียวแต่ยังเกิดจากรากฐานทางวัฒนธรรมการเมืองแบบข้อตกลง (cultural of consensus) และความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน การสร้างนวัตกรรมทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น การบริหารจัดการภาษี การประสานความร่วมมือบางอย่างของรัฐ กลุ่มธุรกิจและสหภาพแรงงานตามหลักภราดรภาพ (solidarity) ความสำเร็จของระบบสังคมประชาธิปไตย การอยู่ในบริบทที่รัฐแทรกแซงระบบเศรษฐกิจตามนโยบายเคนเซียน การเติบโตของเศรษฐกิจ (the rise of Swedish economy) รวมถึงการมีรัฐบาลที่เป็นตัวแทนของชนชั้นแรงงานที่สามารถครองอำนาจยาวนานติดต่อกันเป็นเวลา 44 ปี ฯ ลฯ โดยในช่วงที่รัฐสวัสดิการเติบโตรัฐยังคงมีบทบาทในการแทรกแซงและแก้ปัญหาต่างๆ เช่น การนำแผนเศรษฐกิจเรด-แมดเนอร์ (Rehn-Meider economic model) มาแก้ปัญหาเงินเฟ้อที่เป็นผลมาจากนโยบายการจ้างงานเต็มที่ ซึ่ง Rehn และ Meidner เรียกนโยบายนี้ว่านโยบายส่งเสริมการจ้างงานเต็มที่ที่ไม่ทำให้เกิดเงินเฟ้อ (noninflationary full employment proposal) อันนำมาสู่นโยบาย "งานเท่ากันได้ค่าจ้างเท่ากัน" (equal pay for equal work) พร้อมๆ ไปกับนโยบายกระตุ้นตลาดแรงงาน (Active labor market policy) ของรัฐ แผนเศรษฐกิจแบบเรด-แมดเนอร์และนโยบายกระตุ้นตลาดแรงงานจึงกลายเป็น "นวัตกรรม" ที่ใช้รักษาระบบรัฐสวัสดิการในสวีเดนระหว่าง ค.ศ. 1950-1980 ขณะที่การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า (progressive tax system) เป็น "ข้อตกลง" ของรัฐ สหภาพแรงงานและสมาพันธ์นายจ้างเพื่อให้รัฐนำ "ส่วนเกิน" จากพัฒนาเศรษฐกิจมาจัดสรรปันส่วนไปสู่ชนชั้นแรงงานและประชาชนในสวีเดนผ่านระบบการศึกษา ระบบประกันสุขภาพ ระบบประกันการว่างงาน เงินช่วยเหลือสำหรับเด็กและครอบครัว ระบบบำนาญ ฯ ลฯ ระบบภาษีของสวีเดนจึงกลายเป็นนวัตกรรมที่ใช้ในการขับเคลื่อนรัฐสวัสดิการเช่นเดียวกัน
การใช้แผนเศรษฐกิจเรน-แมดเนอร์ ความร่วมมือของรัฐ ทุนและแรงงาน โครงสร้างทางภาษี การเป็นประชาธิปไตย และนวัตกรรมทางเศรษฐกิจสังคมทำให้บริบทในช่วงหลังสงครามโลกคร้ังที่สองเป็นบริบทที่มีความลื่นไหลต่อการเป็นรัฐสวัสดิการของสวีเดน และด้วยความลื่นไหลของบริบทเหล่านี้เองที่ทำให้รัฐสวัสดิการดำเนินไปอย่างราบรื่นติดต่อกันเป็นเวลานานถึง 3 ทศวรรษ
ในกรณีนี้แสดงให้เห็นว่ารัฐสวัสดิการของสวีเดนคือวิวัฒนาการของรัฐในการแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจที่ต้องอาศัย "นวัตกรรม" จำนวนมากในการขับเคลื่อน สวีเดนจึงไม่ได้มีจุดต้ังต้นที่การเป็นรัฐสวัสดิการแต่เริ่มจากการค่อยๆ ขยับขยายระบบสวัสดิการที่มีอยู่ให้ครอบคลุมประชาชนกลุ่มต่างๆ จนเติบโตเป็นรัฐสวัสดิการสมัยใหม่
การศึกษารัฐสวัสดิการในสวีเดนทำให้เราได้เห็นบริบทที่ครอบคลุมหลากหลายมิติทั้งมิติในเชิงประวัติศาสตร์ มิติในเชิงวัฒนธรรมทางการเมืองรวมถึงมิติของความพยายามในการรักษารัฐสวัสดิการในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สองผ่านกลไกต่างๆ ที่ถูกคิดค้นขึ้นโดยช่วยให้ประชาชนยอมรับระบบภาษี การแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและการสร้างภาครัฐขนาดใหญ่ รวมถึงยอมรับการพัฒนารัฐสวัสดิการ ปัจจุบันรัฐสวัสดิการในสวีเดนจึงเป็นสถาบันที่ช่วยปกป้องพลเมืองจากผลกระทบของระบบทุนนิยมอย่างราบด้านมากที่สุดสถาบันหนึ่ง โดยหลักความร่วมมือภายใต้รัฐสวัสดิการไม่ได้กระทบต่อการสะสมทุนหรือประสิทธิภาพของกลไกตลาดมากเกินไปแต่กลับมีส่วนช่วยทำให้กลไกตลาดทำงานได้ดีขึ้น ซึ่งทำให้รัฐสวัสดิการกลายเป็นต้นแบบของสถาบันที่ลดปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตามการศึกษารัฐสวัสดิการของสวีเดนก็ช่วยทำให้เห็นถึงข้อจำกัดในการผลักดันไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการเช่นกัน กล่าวคือ ในปัจจุบันประเทศไทยไม่ได้อยู่ในบริบทที่รัฐแทรกแซงระบบเศรษฐกิจเพื่อแก้ปัญหาการว่างงานเหมือนประเทศสวีเดนช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แต่ไทยอยู่ในบริบทของยุคเสรีนิยมใหม่ซึ่งเป็นบริบทที่รัฐส่งเสริมการกลับขึ้นมามีบทบาทชี้นำของระบบตลาด นอกจากนี้ไทยยังขาดยุทธศาสตร์และนวัตกรรมจำนวนมากที่จะนำมาใช้ขับเคลื่อนประเทศให้เป็นรัฐสวัสดิการ โดยเฉพาะความเข้มแข็งของสหภาพแรงงาน การมีพรรคการเมืองจากชนชั้นล่าง การมีรัฐธรรมนูญที่เปิดกว้างให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง การมีระบบภาษีที่ส่งเสริมการกระจายส่วนเกินทางเศรษฐกิจ รวมถึงการเป็นประชาธิปไตย ฯ ลฯ
ตัวอย่างของรัฐสวัสดิการในสวีเดนชี้ให้เห็นว่าการผลักดันแนวคิดเรื่องรัฐสวัสดิการของไทยมี "ข้อจำกัด" หลายอย่างโดยเฉพาะบริบททางเศรษฐกิจการเมือง และ "นวัตกรรม" ในการขับเคลื่อนที่ต้องอาศัยเวลาในการคิดค้น ทดลอง และประเมินผลอย่างรัดกุม เนื่องจากรัฐสวัสดิการคือนัยยะของการ "ปฏิรูป" ระบบทุนนิยมที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากกลุ่มทุน และสหภาพแรงงาน รวมถึงยังต้องมีแนวคิดและบริบททางเศรษฐกิจการเมืองเอื้ออำนวยเพื่อให้รัฐเข้าแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและจัดสรรบริการต่างๆ ไปให้กับประชาชน นอกจากนี้รัฐสวัสดิการยังแสดงถึงนัยยะของการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน (institutional change) ด้วยการเพิ่มระดับการแทรกแซงของรัฐและให้สังคมเข้ามากำกับดูแลระบบเศรษฐกิจมากขึ้น ขณะที่ในปัจจุบันข้อจำกัดสำคัญของไทยประกอบไปด้วย ประการแรกไทยยังมีขนาดเศรษฐกิจที่ไม่เพียงพอในการรองรับต้นทุนและค่าใช้จ่ายภาคสาธารณะโดยเฉพาะงบประมาณที่จะนำมาจัดสรรสวัสดิการในด้านต่างๆ ให้กับประชาชนแบบครอบคลุมถ้วนหน้า ประการที่สองไทยยังไม่มีระบบภาษีที่เก็บในอัตราก้าวหน้า รวมถึงการเก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ประการที่สามไทยไม่มีวัฒนธรรมการเมืองที่เอื้ออำนวยในการให้สังคมเข้ากำกับดูแลเศรษฐกิจ รวมถึงไม่มีรัฐธรรมนูญที่อนุญาตให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ประการที่สี่ไทยยังเป็นประเทศที่อยู่ภายใต้ระบบทุนนิยมผูกขาดและระบบอำนาจนิยมมีความเข้มแข็ง การกระตุ้นให้นำส่วนเกินมากระจายไปสู่สังคมจึงมักถูกขัดขวางจากกลุ่มทุนและชนชั้นปกครอง นอกจากนี้การผ่อนปรนระหว่างทุนกับแรงงานเกิดขึ้นได้ยากในสังคมไทยเพราะสหภาพแรงงานไม่สามารถเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายทางการเมือง ปัจจุบันลักษณะของโครงสร้างสังคมไทยจึงเอื้อต่อการสร้างประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ (efficiency) แต่ยังไม่เพียงพอที่จะทำให้เกิดความเสมอภาค (equality)ในสังคมเพราะรัฐและทุนยังไม่สามารถร่วมกันออกแบบสังคมที่ประสานผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เป็นธรรมต่อทุกฝ่ายได้
ดังนั้นการอธิบายบริบทของไทยในภาพรวมนำมาสู่ข้อสรุปได้ว่าอาจจะเป็นเรื่องที่ดีหากเราไม่ได้ปักหมุดหรือมีจุดตั้งต้นว่าไทยควรจะเป็นรัฐสวัสดิการ แต่ควรจะเริ่มต้นจากการค่อยๆ ขยับขยายระบบสวัสดิการที่มีอยู่ออกไป เช่น การขึ้นค่าแรงขึ้นต่ำเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของผู้ใช้แรงงาน การยกระดับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไปสู่ระบบบำนาญชราภาพแห่งชาติ การบูรณาการระบบหลักประกันสุขภาพของข้าราชการ พนักงานเอกชนและระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าให้เป็นระบบเดียวกัน รวมถึงการขยายระบบประกันสังคมให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบ เป็นต้น
ในปัจจุบันยังมีคนไทยเป็นจำนวนมากที่ไม่มีหลักประกันทางสังคมรองรับความเสี่ยงจากการทำงาน ดังนั้นในอนาคตประเด็นเกี่ยวกับการขยับขยายนโยบายทางสังคมหรือระบบสวัสดิการจะเป็นประเด็นที่มีผู้ให้ความสนใจมากขึ้น อย่างไรก็ตามการปฏิรูประบบสวัสดิการของไทยจะเกิดขึ้นเร็วหรือช้าย่อมขึ้นอยู่กับความเข้าใจและความตื่นตัวของสังคม รวมถึงปัจจัยต่างๆ ทั้งในส่วนของเศรษฐกิจ ระบบการเมือง พรรคการเมือง การสร้างอำนาจต่อรองทางการเมือง รัฐธรรมนูญ ระบอบประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมของประชาชนและระบบภาษีที่จะเป็นหลักประกันขั้นต้นในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง
สิ่งที่ผู้เขียนอยากเสนอในบทความชิ้นนี้คือการให้สังคมหันมาตั้งคำถามเกี่ยวกับการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยมากขึ้นเพื่อให้เราเข้าใจข้อจำกัดในเชิงบริบททางเศรษฐกิจการเมืองไทยเพื่อสร้างประเด็นใหม่ๆ ในการถกเถียงเชิงวิชาการ เนื่องจากในปัจจุบันประเด็นในการถกเถียงเกี่ยวกับการพัฒนารัฐสวัสดิการถูกจำกัดอยู่ที่ "ประชาชนจะได้อะไรจากการที่ไทยเป็นรัฐสวัสดิการ" และ "ประชาชนจะสูญเสียอะไรจากการที่ไทยไม่ได้เป็นรัฐสวัสดิการ" โดยที่ยังไม่มีการคำนึงถึงข้อจำกัดในแง่ของระบบการเมืองและระบบเศรษฐกิจ โครงสร้างอำนาจทางการเมือง วัฒนธรรมทางการเมือง พรรคการเมือง นโยบายทางการเมือง ระบบภาษี รวมถึงปัญหาของระบอบประชาธิปไตยไทยฯลฯ ซึ่งการศึกษาพัฒนาการของรัฐสวัสดิการในสวีเดนช่วยให้มองเห็นข้อจำกัดของบริบทและเงื่อนไขในการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยได้ดียิ่งขึ้น นอกจากนี้เมื่อเข้าใจถึงข้อจำกัดในภาพรวมจะทำให้สามารถเข้าใจปัญหาต่างๆ ซึ่งจะช่วยให้การวิเคราะห์และการประเมินขีดความสามารถของไทยในการผลักดันนโยบายสวัสดิการสอดรับกับข้อเท็จจริงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมมากขึ้น สิ่งที่สำคัญคือการเข้าใจข้อจำกัดต่างๆ นั้นช่วยทำให้เห็นว่าเพราะอะไรไทยจึงไม่สามารถก้าวขึ้นไปเป็นประเทศที่เป็นรัฐสวัสดิการที่ทัดเทียมกับประเทศในแถบสแกนดิเนเวียได้ เพราะรัฐสวัสดิการไม่ได้เกิดขึ้นจากปัจจัยในเชิงเศรษฐกิจและการเมืองเพียงอย่างเดียวแต่ยังเกิดจากโครงสร้างทางสังคมและวัฒนธรรม รวมถึงบริบททางประวัติศาสตร์ที่แตกต่างกันออกไปในแต่ละสังคม ดังนั้นผู้เขียนขอทิ้งท้ายด้วยคำถามสำคัญที่อาจมีประโยชน์ในการถกเถียงในวงวิชาการเกี่ยวกับการสร้างนวัตกรรมในการขับเคลื่อนระบบสวัสดิการสังคมของไทยว่า ในปัจจุบันสังคมไทยมี "นวัตกรรม" อะไรบ้างที่จะขับเคลื่อนให้ไทยเป็นประเทศที่ให้ความคุ้มครองแรงงานในด้านสวัสดิการอย่างรอบด้านและมีคุณภาพ ผู้เขียนคิดว่าคำถามข้างต้นสามารถสร้างขอบเขตในการ scope ประเด็นเกี่ยวกับการไปสู่รัฐสวัสดิการของไทยเล็กลง ซึ่งการ scope ประเด็นสามารถปูทางไปสู่การพัฒนานโยบายสวัสดิการที่เป็นรูปธรรมและจับต้องได้มากขึ้นซึ่งจะเป็นการเพิ่มโอกาสและเพิ่มความเป็นไปได้ในการพัฒนาระบบสวัสดิการในไทยในอนาคตต่อไป
เกี่ยวกับผู้เขียน: นุชประภา โมกข์ศาสตร์ มหาบัณฑิตเศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
แสดงความคิดเห็น