ความไร้น้ำยาของผังเมืองไทย

Posted: 28 Oct 2018 01:30 AM PDT (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท www.prachatai.com)
Submitted on Sun, 2018-10-28 15:30

นิคม บุญญานุสิทธิ์

ความนำ

นับเนื่องกว่า 43 ปีการผังเมืองไทยไม่ค่อยมีบทบาทสำคัญในสังคมไทย ผังเมืองไม่เคยชี้นำการพัฒนาอะไรแก่เมืองได้ ภาพปรากฏตามสื่อส่วนใหญ่จะมีแต่เรื่องติดอุปสรรคผังเมือง การขอยกเลิกผังเมือง ยกเว้นข้อบังคับผังเมือง ผังเมืองจึงดูเหมือนกลายเป็นเงื่อนไข เป็นข้อจำกัดที่มนุษย์ไปสร้างขึ้นมา ถามรัฐบาลก็อยากแก้ผังเมือง หันไปถามภาคเอกชนก็ว่าสมควรเร่งแก้ผังเมือง ถามใครต่อใครก็ไม่เห็นว่าจะมีใครชอบ ไม่เห็นมีใครอยากได้ผังเมือง แล้วสังคมไทยยังจำเป็นต้องทนกล้ำกลืนกับผังเมืองกันอีกทำไมกัน

หลายคนบอกว่า อับดุลรู้ อับดุลเห็น รัฐบาลแห่งการปฏิรูปกำลังทำอยู่นี้ไง ปั๊ดโธ่! เริ่มจาก สปช. สปท. ที่องค์คณะส่วนใหญ่ไม่เคยลงมือทำผังเมืองแบบไทยๆ กันเลยสักครั้งในชีวิต แต่ตั้งใจดีจะทำโน่นนี่นั่น ไม่ว่ากัน ทำนองคนเล่นไม่รู้คนดูกลับแจ้ง ทำเสร็จส่งเข้า สนช. ก็เพียงพยักหน้ารับทราบแล้วเงียบเป็นเป่าสาก คิดมาตั้งเยอะ ค่าใช้จ่ายก็โข กลับโยนให้หน่วยงานราชการไปทำกันเองอย่างไรก็ได้ต่อ สุดท้ายก็ไม่พ้นวังวนการมุ่งแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองเสียใหม่ และสูตรสำเร็จเดิมคือการเพิ่มอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง เพิ่มโทษอีกพะเรอเกวียน

จากการทำงานด้านการผังเมืองมากว่า 30 ปี ทั้งจัดการเรียนการสอน การเป็นที่ปรึกษาให้กับการวางและจัดทำผังเมืองของท้องถิ่น และร่วมงานกับส่วนภูมิภาคในฐานะเครือข่ายผังเมือง พบว่ามีประเด็นที่ให้ฉุกคิดว่าทำไมการผังเมืองไทยไปไม่ถึงไหน ไม่ได้เป็นเครื่องมือที่เฉียบคมสำหรับความฝัน ความหวังของเมืองอย่างที่ควรจะเป็น หรืออย่างที่นานาอารยะประเทศอื่นใช้กันเป็นสากล ซึ่งพอสังเขปความดังนี้

ปัญหาของการนิยาม

อาจเป็นเพราะการแปลการวางแผนเมือง Urban Planning เป็นการวางผังเมือง ซึ่งเริ่มต้นจากแผนกเล็กๆ ในกรมโยธาเทศบาล จนแยกเป็นสำนักผังเมือง กรมการผังเมือง ตลอดจนการเรียนการสอนมักอยู่ในภาควิชาสถาปัตยกรรมศาสตร์ก็เป็นได้ เลยทำให้เข้าใจว่าการวางผังเมืองเป็นเรื่องทางกายภาพอย่างเดียว และนั่นคือจุดอ่อนสำคัญที่ทำให้การผังเมืองไทยปรากฏโฉมเพียงแค่กำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินและการวางโครงข่ายถนนเพียงไม่กี่สาย หากวันนี้เมืองหนึ่งเมืองใดประกาศตัวจะเป็น Smart City คำถามก็คือว่า การผังเมืองไทยที่มีเพียงกติกาการใช้ประโยชน์ที่ดินตามข้อกำหนดที่เป็นแบบมาตรฐานนั้นจะทำให้เมืองนี้บรรลุไปถึง Smart City ได้มากน้อยเพียงใด

ตอบฟันธงเลยว่า ผังเมืองลักษณะนี้ไม่ช่วยอะไรกับวิสัยทัศน์เมืองได้เลย หากไม่ทำความเข้าใจเรื่องผังเมืองเสียใหม่ว่า แท้จริงนั้นงานผังเมืองเป็นการวางแผนเมืองที่ต้องครอบคลุมบูรณาการในมิติทุกด้าน เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม กายภาพ การบริหารจัดการ เป็นการวางแผนที่ต้องตอบสนองต่อวิสัยทัศน์ของเมือง ส่งเมืองให้ถึงฝั่งความคาดหวังของชาวเมือง ไม่ใช่เพียงละเลงสีบนกระดาษให้คนเมืองปฏิบัติตามโดยไม่รู้ว่าทำไปทำไม

นิยามคำว่าเมืองก็เช่นกัน อาจดูไม่น่าถาม ฟังแล้วไร้สาระ แต่กลับเป็นเรื่องยากที่จะตอบชัดเพราะการผังเมืองไทยที่ทำเรื่องเมืองมาโดยตลอดนั้น ไม่เคยนิยามคำว่าเมือง แล้วทำการถอดองค์ประกอบสิ่งที่เรียกว่าเมืองออกมาให้เห็นอย่างเป็นระบบ นิยามเมืองของไทยอิงมิติการบริหารการปกครองมาโดยตลอด ซึ่งเมื่อไม่รู้จักเมือง ธาตุแท้ของความเป็นเมือง การวางแผนเกี่ยวกับเมืองย่อมไม่ตรงจุด ตั้งแต่การกำหนดขอบเขตพื้นที่ความเป็นเมือง พื้นที่วางผังเมือง การจัดการกับองค์ประกอบหลัก องค์ประกอบรอง และสิ่งที่แวดล้อมเกี่ยวเนื่อง

ปัญหาองค์ความรู้

ไม่รู้จักเมืองแน่แล้ว ก็ยังไม่รู้จักกระบวนทัศน์เมืองอีกต่างหาก ทำให้การศึกษาเพื่อจัดวางผังเมืองของไทยเป็นไปอย่างสะเปะสะปะ รวบรวมข้อมูลแบบปะติดปะต่อ (copy and paste) ประชากร เศรษฐกิจ สังคม เก็บมาให้มากที่สุดเท่าที่เป็นไปได้ แต่ไม่รู้เลยว่านำมาเพื่ออะไร เอามาใช้มองเมือง เข้าใจเมืองหรือไม่ เข้าทำนอง 3 ย. ยาก เยอะ และไร้ประโยชน์

เมืองที่ดี เมืองผู้คนเป็นสุขในมุมมองของผังเมืองเป็นอย่างไร ยังไม่เห็นการสร้างองค์ความรู้เช่นนี้กันอย่างจริงจัง แม้แต่องค์กรที่ประกาศตัวเป็นเป็นหน่วยงานแกนนำด้านการผังเมืองของประเทศ การขาดซึ่งความหวัง ความฝันของเมือง ย่อมทำให้การวางผังหรือการวางแผนเป็นไปอย่างเคว้งคว้างไร้ซึ่งจุดหมายและปลายทาง

อาจเป็นได้ที่จะอนุวัตรเมืองในอุดมคติมาจากสำนักอื่นที่โด่งดังและแพร่หลายบนโลกใบนี้ แต่โดยกระบวนการที่นำมาใช้ในงานผังเมืองปัจจุบัน ขาดสาระสำคัญในศาสตร์ของการวางแผนโดยสิ้นเชิง ไม่มีตัวชี้วัด ไม่มีค่าเป้าหมายใดใดที่จะบ่งบอกถึงความสำเร็จหรือแสดงค่าเชิงปริมาณส่วนต่างระหว่างสภาพปัจจุบันและเป้าหมายออกมา การประเมินผลผังเมืองจึงใช้การวัดแบบข้างๆคูๆ ขี่ม้าเลียบค่าย ไม่เคยชี้ชัดอะไรออกมาได้

ปัญหาการบริหารจัดการ

ระบบการพิจารณาผังเมืองยิ่งไม่แน่ชัด การพิจารณาผังเมืองรวมมีหลายลำดับชั้นและขาดการจัดการที่ดี กรรมการยิ่งสูงกลับให้ตัดสินใจในรายละเอียด คณะกรรมการผังเมืองต้องทำตนเหมือนรู้ทุกอย่างทุกเมืองในประเทศไทย ข้อจำกัดในข้อเท็จจริงเช่นนี้กลับไม่ตระหนักในงานผังเมือง โดยให้คณะกรรมการในเชิงนโยบายขลุกกับลักษณะงานการปฏิบัติ ยิ่งไปกว่านั้น ไม่มีการกำหนดมาตรฐานใดเป็นบรรทัดฐานในการพิจารณา ปล่อยให้กรรมการแต่ละคนให้ความเห็นในมุมมองและความรู้สึกนึกคิดส่วนตน กลายเป็นวังวนทำให้เจ้าหน้าที่ต้องกลับไปเสียเวลาทบทวนผังตั้งแต่เริ่มต้น ซึ่งระบบการคัดกรองผังระดับกรมควรทำโดยละเอียด มีมาตรฐานดีแล้ว จนผ่านเข้าสู่คณะกรรมการผังเมืองเพื่อประทับตราความเหมาะสมเท่านั้น

ที่น่าแปลกใจยิ่งกว่าคือกับการยกร่างกฎกระทรวงผังเมืองรวมของเมืองหนึ่งๆ นั้น เป็นกระบวนการที่แสนจะยาวนาน บางเมืองอาจต้องรอถึง 7 ปี 10 ปี การรอคอยอย่างเลื่อนลอยไม่ใช่เป็นเพราะการใช้เวลาเพื่อการออกแบบผังเมืองรวมหรือการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน แต่กลับกลายเป็นขั้นตอนการทำให้เป็นกฎกระทรวง เพราะมีทั้งตัวบทที่กำกับไว้ และการดำเนินการเชิงจารีตประเพณี ผังเมืองรวมส่วนมากจึงอยู่วนเวียนอยู่กับกองนิติการ กรมโยธาธิการและผังเมือง และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ไม่ได้ออกมาใช้ทันกับสภาพการณ์ของเมืองเกือบทุกผัง

ปัญหาการรวมอำนาจ

การผังเมืองของประเทศไทย จึงจำเป็นที่ต้องรื้อร้างสร้างระบบใหม่ทั้งหมด เพราะเมื่อพิจารณาดูให้ถ้วนถี่แล้ว เป็นปัญหาตั้งแต่องค์ความรู้การผังเมืองเอง หน่วยงานที่รับผิดชอบ การจะแก้ไขเพียงตัวบทกฎหมาย เพิ่มองค์ประกอบเพิ่มรายละเอียดของผังไปเท่าไหร่ ก็เชื่อได้ว่าไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่สั่งสมมาได้ เพราะ wrong track มาแต่ต้นแล้ว

หัวใจสำคัญคือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น งานผังเมืองเป็นภารกิจของท้องถิ่นโดยแท้ หากยังอยู่ในส่วนกลางจะเป็นลักษณะของ Function ซึ่งไม่ใช่ธรรมชาติของผังเมืองที่ต้องบูรณาการไปทุกส่วนทุกมิติ ลักษณะแบบพื้นที่หรือ Area จึงเป็นคำตอบที่ใช่กว่ามาก การกระจายอำนาจที่ทำในปี 2542 ไม่ถือเป็นการกระจายอำนาจที่แท้จริงเพราะให้ไปเพียงหน้าที่ แต่งบประมาณ และอำนาจในการตัดสินใจยังอยู่ในส่วนกลางทั้งสิ้น

องค์กรส่วนกลางและนักวิชาการสิ่งแวดล้อมมองการกระจายอำนาจผังเมืองสู่ท้องถิ่นเป็นเรื่องสุ่มเสี่ยง อาจจะด้วยประสบการณ์ที่ท้องถิ่นมักมองผังเมืองเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาจึงมีแนวโน้มที่จะเลือกการเติบโตทางเศรษฐกิจมากกว่าประเด็นความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อมและสังคม แต่นั่นก็เพราะงานผังเมืองปัจจุบันมีแต่ผังสีการใช้ที่ดินเป็นเอกเทศไปจากมิติด้านอื่นๆ อย่างที่กล่าวมาแล้วข้างต้น และหนำซ้ำกระบวนการออกหรือแก้ไขกฎหมายค่อนข้างล่าช้า ทำให้ท้องถิ่นไม่อยากสร้างเงื่อนไขในพื้นที่มากนัก

เมื่อมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น กระบวนการออกกฎหมายจึงควรทำให้กระชับและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น การพิจารณาใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นทางเลือกที่น่าสนใจ การอนุมัติผังควรเบ็ดเสร็จที่จังหวัดไม่ใช่ในส่วนกลาง เว้นแต่มีความขัดแย้งหรือมีความเห็นต่างกันอย่างมากระหว่างส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น หรือแม้แต่การวางผังเมืองของส่วนกลางเองอาจต้องพิจารณานำประกาศกระทรวงเข้ามาใช้ มากกว่าการเป็นกฎกระทรวงที่ใช้เวลามากเกินไป

ปัญหาองค์กรบูรณาการ

สำหรับองค์กรด้านการผังเมือง นอกจากคืนอำนาจการวางผังสู่ท้องถิ่นให้เป็นองค์กรขับเคลื่อนหลักด้านผังเมืองโดยแท้แล้ว ควรตั้งสำนักงานการผังเมืองแห่งชาติขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี เป็นการพัฒนาโมเดลแบบเดียวกับสํานักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ โดยใช้อาคารเดิมกรมการผังเมืองถนนพระรามที่ 9 พร้อมคัดเลือกบุคลากรหัวกะทิเข้ามาจำนวนหนึ่ง เพื่อบูรณาการงานผังเมืองข้ามกระทรวง ทบวง กรม ดูแลผังเชิงนโยบายและสร้างมาตรฐานแกนกลางด้านผังเมืองโดยเฉพาะ

บุคลากรนอกจากนั้นให้อยู่ในกรมโยธาธิการและผังเมืองทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาคตามปกติเพื่อปฏิบัติตามนโยบายของสำนักงานการผังเมืองแห่งชาติ และทำหน้าที่พี่เลี้ยงให้กับท้องถิ่นในช่วงเปลี่ยนผ่าน ตลอดจนทำหน้าฝ่ายเลขานุการของจังหวัดในการนำเสนอผังเมืองของท้องถิ่น ซึ่งหากทำเช่นนี้แล้วจะเป็นการบริหารจัดการไม่ให้มีการเพิ่มบุคลากร การก่อสร้างอาคารสถานที่ของภาครัฐโดยไม่จำเป็นอีกด้วย

เริ่มต้นสังคายนากัน

นายกรัฐมนตรีเคยพูดให้ความสำคัญกับการปฏิรูปผังเมืองอย่างมาก เพราะเมืองเป็นเครื่องจักรสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ ผังเมืองหรือธรรมนูญเมืองจะทำหน้าที่บูรณาการให้ทุกหน่วยงานมีทิศทางร่วมกัน ทั้งไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ถนน ขนส่งมวลชน ตรงไหนจะพัฒนา ตรงไหนอนุรักษ์ หรือตรงไหนจะสงวนเก็บรักษาไว้ โดยหากไม่มีการวางผังเมืองอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพแล้ว ปัญหาต่างๆ ย่อมตามมา เช่น น้ำท่วมเพราะปล่อยให้ตั้งถิ่นฐานขวางทางน้ำ มลพิษจากโรงงานในพื้นที่อยู่อาศัย ความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับอุตสาหกรรม การจราจรติดขัด ตลอดจนปัญหาด้านการให้บริการสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่างๆ ที่ไม่เพียงพอต่อความต้องการของประชาชนจากการเติบโตทางเศรษฐกิจ

แต่การผังเมืองไทยโดยตัวเองแล้ว ยังมีเรื่องให้รื้อร้างเปลี่ยนแปลงจำนวนมาก และไม่อาจแก้ไขได้เพียงการปรับปรุงกฎหมายการผังเมืองเท่านั้น งานภายในคือองค์ความรู้ วิธีคิด วิธีวางผังจำเป็นต้องพัฒนาใหม่ทั้งหมด การบริหารจัดการที่ไม่เป็นมืออาชีพ การวางบทบาทหน้าที่ของกรรมการแต่ละชุดแต่ละชั้นไม่ชัดเจน กระบวนการการออกกฎหมายที่ล่าช้าไม่ทันต่อสถานการณ์ และที่สำคัญที่สุดยังหวงแหนอำนาจไว้ที่ส่วนกลางอย่างเสมอต้นเสมอปลาย ซึ่งย่อมนำไปสู่ความล้มเหลวไร้น้ำยาของการผังเมืองไทยไปอีกแสนนาน ด้วยเหตุนี้เพื่อให้การผังเมืองเป็นเสาหลักที่พึ่งด้านคุณภาพชีวิตของประชาชนอย่างที่อารยะชนประเทศที่พัฒนาแล้วใช้กัน จึงควรต้องพิจารณาตั้งมั่นร่วมกันสังคายนานับแต่วันนี้



เรื่องที่เกี่ยวข้อง

ไหนล่ะปฏิรูปผังเมือง? https://prachatai.com/journal/2017/07/72577

ทวงสัญญานายกฯจะปฏิรูปผังเมือง ติดแท็ก 'ออเจ้าได้โปรดทบทวน' http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/795162

สปท.เผยส่งข้อเสนอปฏิรูปให้รัฐแล้ว 63 ฉบับ พร้อมชงออก ก.ม. 40 ฉบับ https://www.thairath.co.th/content/640336

สปท.เห็นชอบรายงานปฏิรูปผังเมือง154:2เสียง https://www.sanook.com/news/2015338/

เกี่ยวกับผู้เขียน: ผศ.ดร.นิคม บุญญานุสิทธิ์ เป็นรองคณบดีฝ่ายวิชาการและวิจัย คณะศิลปกรรมและออกแบบอุตสาหกรรม มหาวิทยาลัยราชมงคลอีสาน นครราชสีมา