Posted: 26 Jun 2018 03:21 AM PDT (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท www.prachatai.com)
อิทธิพล โคตะมี
มีเรื่องที่มักถูกเล่าต่อๆ กันมา สำหรับใครที่เดินทางไปประเทศพม่าด้วยสายการบินหนึ่ง เมื่อราว 20 ปีที่แล้วว่า ก่อนเครื่องจะร่อนลงแตะรันเวย์สนามบินนานาชาติย่างกุ้ง พนักงานต้อนรับบนเครื่องจะกล่าวกับลูกเรือว่า
ยินดีต้อนรับสู่ประเทศไทยเมื่อ 30 ปีก่อน
ประโยคนี้สะท้อนมุมมองต่อบ้านเมืองและอารมณ์ขันแฝงการดูแคลนประเทศเพื่อนบ้านอย่างขื่นๆ ไปพร้อมกัน แต่สถานการณ์ประชาธิปไตยในปัจจุบันของทั้งสองประเทศดูเหมือนว่านอกจากจะไม่มีใครตามใครแล้ว ยังมีทีท่าจะจับมือเดินไปด้วยกันเสียด้วย
ต้นปีที่ผ่านมา ในที่ประชุม ‘Thailand Update 2018’ มหาวิทยาลัยโคลัมเบีย นิวยอร์ค สหรัฐอเมริกา หนึ่งในข้อถกเถียงที่ได้รับความสนใจจากเหล่านักวิชาการด้านเอเชียศึกษาคือ ปัญหาการเปลี่ยนผ่านของประชาธิปไตยในไทย รวมถึงคำถามที่ยืดเยื้อมาหลายปีที่ว่า เหตุใดประเทศส่วนใหญ่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จึงขาดเสถียรภาพทางการเมือง และส่วนใหญ่มีแนวโน้มที่จะเดินไปสู่ ‘ระบอบลูกผสม’ (The Mixed Regime) หรือไม่ก็กลายสภาพเป็นระบอบอำนาจนิยมบางชนิด (Authoritarian Regime)
อาทิ การปกครองโดยพรรคเดียว ที่เกิดขึ้นอยู่ในกัมพูชาหรือสิงคโปร์ แต่เราคงต้องยกเว้นให้กรณี ‘สึนามิการเมือง’ ในมาเลเซียเอาไว้ก่อนซึ่งมีประเด็นน่าสนใจแยกออกไปอีกเรื่อง
หรือไม่ประเทศส่วนใหญ่ของเอเชียอาคเนย์นี้ก็กลายเป็นเผด็จการหรือเป็นระบอบทหารที่มีอำนาจนำเหนือพลเรือน เช่น ไทยและพม่า ปัจจัยชี้วัดที่สำคัญอย่างหนึ่งในกรณีของสองประเทศหลังนี้คือ ภายหลังการทำรัฐประหาร ได้มีการถ่ายโอนอำนาจกองทัพเข้ามาไว้ในโครงสร้างทางการเมืองอย่างเป็นระบบ สิ่งที่เห็นได้ชัดที่สุดมาจากตัวบทในรัฐธรรมนูญที่ฝ่ายทหารร่างขึ้นเอง
ภาพประกอบ: antizeptic
ปัญหาเฉพาะภายในประเทศ
ไทยและพม่าซึ่งเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่มีเขตแดนติดกันยาวกว่า 2,401 กิโลเมตร นอกจากจะมีความใกล้ชิดในแง่ภูมิศาสตร์แล้ว ปัจจุบันยังเป็นที่ยอมรับกันว่าโครงสร้างทางการเมืองของรัฐไทยและรัฐพม่ามีทั้งความเป็นมาและสภาพการณ์ที่คล้ายคลึงกัน เพราะเต็มไปด้วยความไร้เสถียรภาพของสถาบันทางการเมืองประชาธิปไตย และการขึ้นมามีบทบาทนำในทางการเมืองของกองทัพ
ในแง่เงื่อนไขทางการเมือง นับตั้งแต่พม่าปลดแอกได้รับเอกราชจากอังกฤษ ในปี 1948 กองทัพได้เข้าทำการรัฐประหารครั้งสำคัญสองครั้ง คือในปี 1962 นำโดย นายพลเนวิน ซึ่งครองอำนาจยาวนานกว่า 26 ปี และการรัฐประหารหลังการนองเลือดของประชาชนชาวพม่าในปี 1988 จากนั้น นายพลซอว์ หม่อง หัวหน้าคณะรัฐประหารประกาศตั้ง ‘สภาฟื้นฟูกฎระเบียบแห่งรัฐ’ หรือ ‘สลอร์ค’ (The State Law and Order Restoration Council: SLORC) และประกาศให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในพม่าเมื่อปี 1990
ในการเลือกตั้งครั้งนั้น พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (National League for Democracy: NLD) ของ นางออง ซาน ซูจี ได้รับการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายถึง 392 ที่นั่งจาก 455 ที่นั่ง โดยที่พรรคเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Party: NUP) ของรัฐบาลทหารได้เพียง 10 ที่นั่ง ช่วงเวลาดังกล่าวนักวิเคราะห์หลายคนชี้ว่านั่นเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงประเทศไปสู่ระบอบประชาธิปไตยของพม่า
ในความเป็นจริง นี่เป็นจุดเริ่มต้นของการครองอำนาจอันยาวนานโดยกองทัพ
การครองอำนาจของกองทัพพม่าที่ยืดยาวหลังจากนั้นได้เปลี่ยนรูปแบบไป เมื่อมีการถ่ายโอนอำนาจของกองทัพไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2008 ผ่านการทำประชามติ ส่งผลให้กองทัพขึ้นไปอยู่บนยอดอำนาจรัฐ กองทัพพม่ามีอำนาจในการควบคุมรัฐบาลพลเรือนทั้งในทางพฤตินัยและนิตินัย
เมื่อหันมามองประเทศไทย ความไม่ลงรอยระหว่างกองทัพกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเป็นสาเหตุหลัก ในการรัฐประหารอย่างน้อยสามครั้งหลังสุด คือ พ.ศ. 2534, 2549 และล่าสุดคือ 2557 แม้ว่าก่อนหน้านี้ประเทศไทยจะได้รับการยกย่องจากนานาชาติให้เป็นประเทศแบบอย่างประชาธิปไตยที่ปักหลักมั่นคงตั้งแต่ทศวรรษที่ 1990 เป็นต้นมา และกลายเป็นประเทศผู้นำประชาธิปไตยภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่สามารถผลักดันกระบวนการสันติภาพและยกระดับมาตรฐานทางสิทธิมนุษยชน
อย่างไรก็ตาม กล่าวเฉพาะเกือบหนึ่งทศวรรษก่อนการยึดอำนาจประเทศใน พ.ศ. 2557 การเมืองไทยอยู่ในภาวะความแตกแยกร้าวลึกในทางการเมือง หรือเรียกกันว่าเป็น ‘ยุคการเมืองสีเสื้อ’ (เหลือง-แดง) ที่ปรากฏขึ้นชัดเจนหลังการรัฐประหารใน พ.ศ. 2549 ความขัดแย้งนี้มิได้เกิดขึ้นในแวดวงชนชั้นนำเท่านั้น แต่ขยายไปในทุกปริมณฑลของสังคม ผู้คนมองสังคมการเมืองด้วยแว่นตาที่ต่างกัน และถึงที่สุดพวกเขาปรารถนาถึงสังคมการเมืองที่แตกต่างกัน
กระทั่งกองทัพเข้ามีบทบาทสำคัญตั้งแต่การแทรกแซงทางการเมืองและสลายการชุมนุมในปี 2009-2010 มาจนถึงช่วงปี 2013-2014 ระหว่างการชุมนุมอันยืดเยื้อของ ‘คณะกรรมการประชาชนเพื่อการเปลี่ยนแปลงปฏิรูปประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์แบบอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข’ (กปปส.) กลายเป็นเงื่อนไขสำคัญที่กองทัพใช้เข้ายึดอำนาจรัฐบาลพลเรือนอีกครั้ง ก่อนจะร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับถาวร ขึ้นบังคับใช้ได้ใน พ.ศ. 2560
กระบวนการถ่ายโอนอำนาจของกองทัพ
ที่พม่า สภาฟื้นฟูกฎระเบียบแห่งรัฐ (SLORC) ซึ่งแต่งตั้งจากคณะรัฐประหารได้ประกาศแผนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หลังปฏิเสธผลการเลือกตั้งในปี 1990 กองทัพได้ตั้งคณะกรรมการสรรหาผู้ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการสรรหาชุดนี้มี 42 คน คณะกรรมการสรรหา จนสามารถประกาศรายชื่อผู้ที่จะทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 702 คน
ในจำนวนนี้เป็นผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 เพียง 99 คน ผู้ได้รับเลือกส่วนมากจะเป็นตัวแทนจากแต่ละเมืองซึ่ง SLORC เลือกมา กระบวนการการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กลายเป็นสนามของการต่อรอง/ต่อสู้ ระหว่างตัวแทนส่วนน้อยที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 กับตัวแทนที่ได้รับการคัดเลือกจากฝ่ายกองทัพ
จนถึงปี 1995 เรื่องไม่คาดฝันก็เกิดขึ้นอีกครั้ง เมื่อคณะยกร่างฯ ในสัดส่วนที่มาจากผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 จำนวน 86 คน ถูกขับออกออกคณะกรรมการฯ แน่นอน ผู้ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เหลือทั้งหมดคือ ‘ตัวแทนจากกองทัพ’
ในที่สุดการร่างรัฐธรรมนูญก็เข้าสู่กระบวนการทำประชามติและผลที่ออกมาคือมีผู้ลงคะแนนยอมรับรัฐธรรมนูญสูงถึง 93.82 เปอร์เซ็นต์ ภายใต้บรรยากาศที่ไม่เสรี แต่ไม่ว่าจะด้วยเงื่อนไขใดก็ตามรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยกองทัพนี้ก็ถูกประกาศใช้จนได้ในปี 2008 หลังจากใช้เวลาร่างฯ กว่า 16 ปี
ในกรณีของไทย ชนชั้นนำเคยอนุญาตให้กลไกประชาธิปไตยทำงานบางส่วนในช่วงทศวรรษที่ 1970 จนถึงการปกครองโดยระบบรัฐสภาที่มีบทบาทนำในทศวรรษที่ 1990 ทำให้สามารถประกาศใช้รัฐธรรมนูญที่เรียกว่าฉบับประชาชนได้ใน พ.ศ. 2540 ต่อจากนั้น การเมืองไทยก็มีแนวโน้มเข้าสู่การแข่งขันทางนโยบายโดยพรรคการเมืองใหญ่สองคือ พรรคไทยรักไทยและพรรคประชาธิปัตย์
ครึ่งหลังของทศวรรษที่ 2000 การชุมนุมของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (พธม.) เพื่อขับไล่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร จนรัฐบาลประกาศยุบสภา และจัดให้มีการเลือกตั้ง การบอยคอตการเลือกตั้งของเหล่าพรรคการเมืองฝ่ายค้าน ตามด้วยคำสั่งให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะจากศาลรัฐธรรมนูญ ทำให้การเมืองไทยเข้าสู่สถานการณ์ใหม่ และถึงเดือนกันยายน พ.ศ. 2549 กองทัพไทยในนามคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ก็เข้ายึดอำนาจอีกครั้งหลังร้างลาไปกว่า 15 ปี ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) เข้าปกครองประเทศอยู่เป็นเวลาหนึ่งปี
รัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2550 ซึ่งร่างขึ้นโดยคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร ได้แบ่งอำนาจให้ฝ่ายตุลาการเข้ามามีอำนาจในทางการเมืองมากขึ้น และเปลี่ยนให้มีความเกี่ยวพันกับอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมากขึ้น หลายกรณีสร้างความไม่พอใจให้ประชาชน บางส่วนจนเกิดเป็นการชุมนุมใหญ่ของแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ผู้ชุมนุมโจมตีว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีลักษณะที่เป็น ‘สองมาตรฐาน’
ความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญจากรัฐบาลที่พวกเขาหนุนหลังหลายครั้งกลายเป็นเงื่อนไข ให้อีกฝ่ายตอบโต้ ตั้งแต่การชุมนุมไปจนถึงยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ และฟางเส้นสุดท้ายก็มาถึงเมื่อรัฐบาลพลเรือนได้พยายามผ่านกฎหมายนิรโทษกรรมในปี พ.ศ. 2556 ฝ่ายอนุรักษนิยมในการเมืองไทยก็เริ่มชุมนุมยืดเยื้อ
ในที่สุดกองทัพก็เข้ามามีบทบาทอีกครั้งด้วยการเข้ายึดอำนาจรัฐบาลพลเรือนในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557 และแต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญครั้งแรกก่อนจะถูกยกเลิกไปใน พ.ศ. 2558 ก่อนจะแต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญอีกหนึ่งชุดตามมา จนนำรัฐธรรมนูญทำประชามติได้ใน พ.ศ. 2559 ก่อนที่รัฐธรรมนูญจะผ่านประชามติ ท่ามกลางการดำเนินคดีผู้รณรงค์หลายคนทั่วประเทศ และรัฐธรรมนูญก็ถูกประกาศใช้อย่างเป็นทางการใน พ.ศ. 2560
อำนาจกองทัพในโครงสร้างรัฐธรรมนูญ
ไม่มีอะไรที่สะท้อนเจตนารมณ์ของคณะรัฐประหารทั้งสองประเทศได้ดีกว่า ดูจากรัฐธรรมนูญที่พวกเขาร่าง ในกรณีของพม่ารัฐธรรมนูญ 2008 ได้วางอำนาจของกองทัพไว้ในกลไกต่างๆ และในกรณีของไทย รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 สะท้อนให้เห็นสังคมการเมืองที่คณะรัฐประหารฝันถึง
1.อำนาจครอบงำรัฐบาล
ในกรณีของไทย กำหนดให้รัฐจัดกำลังทหารไว้เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ อีกทั้งรัฐบาลจากการเลือกตั้งมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญที่จะต้องยึดแนวทางบริหารประเทศ ตามแนวทางของรัฐบาล คสช.ที่ได้จัดทำกฎหมายสำคัญหลายฉบับ รวมไปถึง ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ ที่จะมีผลผูกพันกับรัฐบาลชุดต่อๆ ไปเป็นระยะเวลา 20 ปี
กรณีของพม่า ได้มีการตราหมวดเฉพาะสำหรับการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่เขียนไว้อย่างละเอียดถึง 23 มาตรา กำหนดให้มีสภาความมั่นคงแห่งชาติขึ้นมา โดยมีสมาชิกครึ่งหนึ่งมาจากกองทัพ และสภาความมั่นคงฯ สามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้ทันทีหากเห็นว่าสมควร โดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด จะใช้อำนาจดังกล่าวด้วยตัวเองหรือมอบให้หน่วยงานของกองทัพไปใช้ก็ได้ และอำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาจะหมดไปนับแต่วันที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ทำให้สามารถจำกัดหรือยกเว้นสิทธิพื้นฐานของประชาชน ในพื้นที่ที่กองทัพเห็นว่ามีความจำเป็น
2.การตั้งรัฐบาล
กรณีของพม่า กำหนดข้อห้ามคนที่มีคู่สมรสเป็นชาวต่างชาติมีสิทธิถูกเสนอชื่อ (อันเป็นที่ทราบว่าวิธีการนี้มีไปเพื่อขัดขวาง นางออง ซาน ซูจี เข้าสู่อำนาจทางการเมืองทางตรง) ขณะที่ตัวแทนในการชิงตำแหน่งประธานาธิบดีกำหนดให้มีจำนวนสามคน ประกอบไปด้วยผู้แทนจากสภาชาติพันธุ์ ในส่วนที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งโดยกองทัพ จะได้รับสิทธิเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมหนึ่งคน ผู้แทนจากสภาผู้แทนราษฎรในส่วนที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งจากกองทัพจะเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมหนึ่งคน และผู้แทนที่ได้รับการแต่งตั้งจากกองทัพจากทั้งสองสภาร่วมกันเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมอีกหนึ่งคนเพี่อให้รัฐสภาลงคะแนน
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังระบุให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุดเป็นผู้แต่งตั้ง หากประธานาธิบดีต้องการจะแต่งตั้งทหารในกองทัพให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ต้องได้รับการเห็นพ้องจากผู้บัญชาการทหารสูงสุดในสามกระทรวง คือกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงกิจการชายแดน
กรณีของไทย ครม. ของ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จะปฏิบัติหน้าที่อยู่จนกว่าจะมี ครม. ที่ตั้งใหม่ปฏิบัติหน้าที่ และได้กำหนดให้รัฐสภาสามารถเลือกบุคคลที่อยู่นอกบัญชีเป็นนายกรัฐมนตรีได้ โดยไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน
3.อำนาจในรัฐสภา
กรณีของพม่า พบว่าผู้แทนทั้งสภาบนสภาล่างมาจากการเลือกตั้ง 75 เปอร์เซ็นต์ อีก 25 เปอร์เซ็นต์ มาจากการแต่งตั้งของกองทัพ คิดเป็น 1 ใน 4 ของสภาทั้งหมด สำหรับที่มาจากการแต่งตั้งโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด โดยพบว่าหลังการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ มีความพยายามผลักดันในการแก้ไข รธน. จากสมาชิกสภาจากพรรค NLD ถือว่ามีความสำเร็จเล็กน้อยมาก
กรณีของไทย การสรรหา สว. ชุดแรกจำนวน 250 คน ตามการแต่งตั้งของ คสช. และให้มีวาระห้าปีพร้อมกับกำหนดให้ สว. ชุดแรกมีหน้าที่ติดตาม เสนอแนะและเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และกำหนดให้ ครม. แจ้งความคืบหน้าทุกสามเดือน ซึ่ง สว. หกคนจะมาจากผู้นำในแต่ละเหล่าทัพโดยตำแหน่ง และ สว. ชุดดังกล่าว ยังมีส่วนในการเลือกนายกฯ ร่วมกับ สส. ได้ ในช่วงห้าปีแรก
4.การแก้ไขรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญพม่าได้ตราไว้หมวดที่ 12 มาตรา 436 (ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ) ว่าการแก้ไขจะต้องมีเสียงรับรองจากรัฐสภาเกิน 75 เปอร์เซ็นต์ และผ่านการทำประชามติโดยได้รับเสียงไม่ต่ำกว่าครึ่งของผู้ที่มีสิทธิลงประชามติ ส่วนการแก้ไขมาตราอื่นจากนี้ ใช้เสียงสนับสนุนในรัฐสภาเกิน 75 เปอร์เซ็นต์ โดยไม่ต้องผ่านการทำประชามติ ซึ่งเป็นไปได้ยากมากที่จะผ่านเสียงสนับสนุนไปได้ เหตุผลคือสมาชิก 25 เปอร์เซ็นต์ ยังมาจากการแต่งตั้งโดยกองทัพ และหากเมื่อรวมกับเสียงสมาชิกพรรคการเมืองที่สนับสนุนกองทัพอยู่แล้วจึงยากแก่การแก้ไขรัฐธรรมนูญได้
กรณีของไทย การปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการองค์กรอิสระที่มีอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญยังคงให้อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง นั่นหมายถึงองค์กรอิสระที่มาจากคณะรัฐประหารจะยังอยู่ทำหน้าที่ต่อไป แม้ว่าจะมีรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งแล้วก็ตาม
อีกทั้งในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญไทยยังบัญญัติให้เว้นการใช้บทบัญญัติว่าด้วยการห้ามบุคคลดำรงตำแหน่งทางการเมืองมาบังคับใช้กับรัฐมนตรี ข้าราชการการเมือง ที่ตั้งเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของ ครม. หรือเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของ คสช. หรือ สนช. ด้วย, รวมถึงกรณีของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่มีการปรับให้ปฏิบัติหน้าที่ 120 วัน นอกจากนี้ คสช. ก็ยังคงสามารถอ้าง ‘อำนาจพิเศษ’ ตามมาตรา 44 ได้ เพื่อออกกฎหมายหรือจับกุมคุมขังบุคคลใดที่ตนเห็นว่ากระทำผิดกฎหมายได้
และในส่วนของการแก้ไขรัฐธรรมนูญของไทย การเข้าชื่อสนับสนุนเพื่อแก้ไขต้องประกอบไปด้วย สว. เห็นชอบ ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ทั้งในวาระแรกและวาระที่สาม และมี สส. จากพรรคฝ่ายค้าน ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ของพรรคฝ่ายค้านทุกพรรคการเมือง ขณะที่เดียวกันมีบางหมวดที่ถูกกำหนดให้มีการทำประชามติหากมีการแก้ไข
ด้วยการถ่ายโอนอำนาจของกองทัพไว้ในโครงสร้างรัฐธรรมนูญ ตามที่ได้แสดงให้เห็น ทำให้เราเชื่อได้แน่ว่า ท่ามกลางความไม่แน่นอนทางการเมืองและสวัสดิภาพชีวิตพลเมืองทั้งสองประเทศ อำนาจกองทัพจะอยู่กับพลเรือนไปอีกนาน เพราะนี่แค่ตัวอย่างอำนาจใน ‘ตัวบท’ ของรัฐธรรมนูญเท่านั้น หากแต่เป็นเสี้ยวหนึ่งในโครงสร้างการเมืองที่กว้างใหญ่มากกว่านั้น ในช่วงเวลาต่อจากนี้ไม่มีใครคาดการณ์ได้ว่าจนถึงเมื่อไรสังคมการเมืองทั้งไทยและพม่าจะกลับมาเดินบนเส้นทางประชาธิปไตยที่แท้จริงได้อีกครั้ง
หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน waymagazine.org/military_thai_myanmar_constitution/
ที่มา: ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน www.tlhr2014.com/th/?p=7965
ไทยและพม่าซึ่งเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่มีเขตแดนติดกันยาวกว่า 2,401 กิโลเมตร นอกจากจะมีความใกล้ชิดในแง่ภูมิศาสตร์แล้ว ปัจจุบันยังเป็นที่ยอมรับกันว่าโครงสร้างทางการเมืองของรัฐไทยและรัฐพม่ามีทั้งความเป็นมาและสภาพการณ์ที่คล้ายคลึงกัน เพราะเต็มไปด้วยความไร้เสถียรภาพของสถาบันทางการเมืองประชาธิปไตย และการขึ้นมามีบทบาทนำในทางการเมืองของกองทัพ
ในแง่เงื่อนไขทางการเมือง นับตั้งแต่พม่าปลดแอกได้รับเอกราชจากอังกฤษ ในปี 1948 กองทัพได้เข้าทำการรัฐประหารครั้งสำคัญสองครั้ง คือในปี 1962 นำโดย นายพลเนวิน ซึ่งครองอำนาจยาวนานกว่า 26 ปี และการรัฐประหารหลังการนองเลือดของประชาชนชาวพม่าในปี 1988 จากนั้น นายพลซอว์ หม่อง หัวหน้าคณะรัฐประหารประกาศตั้ง ‘สภาฟื้นฟูกฎระเบียบแห่งรัฐ’ หรือ ‘สลอร์ค’ (The State Law and Order Restoration Council: SLORC) และประกาศให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในพม่าเมื่อปี 1990
ในการเลือกตั้งครั้งนั้น พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (National League for Democracy: NLD) ของ นางออง ซาน ซูจี ได้รับการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายถึง 392 ที่นั่งจาก 455 ที่นั่ง โดยที่พรรคเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Party: NUP) ของรัฐบาลทหารได้เพียง 10 ที่นั่ง ช่วงเวลาดังกล่าวนักวิเคราะห์หลายคนชี้ว่านั่นเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงประเทศไปสู่ระบอบประชาธิปไตยของพม่า
ในความเป็นจริง นี่เป็นจุดเริ่มต้นของการครองอำนาจอันยาวนานโดยกองทัพ
การครองอำนาจของกองทัพพม่าที่ยืดยาวหลังจากนั้นได้เปลี่ยนรูปแบบไป เมื่อมีการถ่ายโอนอำนาจของกองทัพไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2008 ผ่านการทำประชามติ ส่งผลให้กองทัพขึ้นไปอยู่บนยอดอำนาจรัฐ กองทัพพม่ามีอำนาจในการควบคุมรัฐบาลพลเรือนทั้งในทางพฤตินัยและนิตินัย
เมื่อหันมามองประเทศไทย ความไม่ลงรอยระหว่างกองทัพกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเป็นสาเหตุหลัก ในการรัฐประหารอย่างน้อยสามครั้งหลังสุด คือ พ.ศ. 2534, 2549 และล่าสุดคือ 2557 แม้ว่าก่อนหน้านี้ประเทศไทยจะได้รับการยกย่องจากนานาชาติให้เป็นประเทศแบบอย่างประชาธิปไตยที่ปักหลักมั่นคงตั้งแต่ทศวรรษที่ 1990 เป็นต้นมา และกลายเป็นประเทศผู้นำประชาธิปไตยภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่สามารถผลักดันกระบวนการสันติภาพและยกระดับมาตรฐานทางสิทธิมนุษยชน
อย่างไรก็ตาม กล่าวเฉพาะเกือบหนึ่งทศวรรษก่อนการยึดอำนาจประเทศใน พ.ศ. 2557 การเมืองไทยอยู่ในภาวะความแตกแยกร้าวลึกในทางการเมือง หรือเรียกกันว่าเป็น ‘ยุคการเมืองสีเสื้อ’ (เหลือง-แดง) ที่ปรากฏขึ้นชัดเจนหลังการรัฐประหารใน พ.ศ. 2549 ความขัดแย้งนี้มิได้เกิดขึ้นในแวดวงชนชั้นนำเท่านั้น แต่ขยายไปในทุกปริมณฑลของสังคม ผู้คนมองสังคมการเมืองด้วยแว่นตาที่ต่างกัน และถึงที่สุดพวกเขาปรารถนาถึงสังคมการเมืองที่แตกต่างกัน
กระทั่งกองทัพเข้ามีบทบาทสำคัญตั้งแต่การแทรกแซงทางการเมืองและสลายการชุมนุมในปี 2009-2010 มาจนถึงช่วงปี 2013-2014 ระหว่างการชุมนุมอันยืดเยื้อของ ‘คณะกรรมการประชาชนเพื่อการเปลี่ยนแปลงปฏิรูปประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์แบบอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข’ (กปปส.) กลายเป็นเงื่อนไขสำคัญที่กองทัพใช้เข้ายึดอำนาจรัฐบาลพลเรือนอีกครั้ง ก่อนจะร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับถาวร ขึ้นบังคับใช้ได้ใน พ.ศ. 2560
กระบวนการถ่ายโอนอำนาจของกองทัพ
ที่พม่า สภาฟื้นฟูกฎระเบียบแห่งรัฐ (SLORC) ซึ่งแต่งตั้งจากคณะรัฐประหารได้ประกาศแผนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หลังปฏิเสธผลการเลือกตั้งในปี 1990 กองทัพได้ตั้งคณะกรรมการสรรหาผู้ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการสรรหาชุดนี้มี 42 คน คณะกรรมการสรรหา จนสามารถประกาศรายชื่อผู้ที่จะทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 702 คน
ในจำนวนนี้เป็นผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 เพียง 99 คน ผู้ได้รับเลือกส่วนมากจะเป็นตัวแทนจากแต่ละเมืองซึ่ง SLORC เลือกมา กระบวนการการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กลายเป็นสนามของการต่อรอง/ต่อสู้ ระหว่างตัวแทนส่วนน้อยที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 กับตัวแทนที่ได้รับการคัดเลือกจากฝ่ายกองทัพ
จนถึงปี 1995 เรื่องไม่คาดฝันก็เกิดขึ้นอีกครั้ง เมื่อคณะยกร่างฯ ในสัดส่วนที่มาจากผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในปี 1990 จำนวน 86 คน ถูกขับออกออกคณะกรรมการฯ แน่นอน ผู้ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เหลือทั้งหมดคือ ‘ตัวแทนจากกองทัพ’
ในที่สุดการร่างรัฐธรรมนูญก็เข้าสู่กระบวนการทำประชามติและผลที่ออกมาคือมีผู้ลงคะแนนยอมรับรัฐธรรมนูญสูงถึง 93.82 เปอร์เซ็นต์ ภายใต้บรรยากาศที่ไม่เสรี แต่ไม่ว่าจะด้วยเงื่อนไขใดก็ตามรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยกองทัพนี้ก็ถูกประกาศใช้จนได้ในปี 2008 หลังจากใช้เวลาร่างฯ กว่า 16 ปี
ในกรณีของไทย ชนชั้นนำเคยอนุญาตให้กลไกประชาธิปไตยทำงานบางส่วนในช่วงทศวรรษที่ 1970 จนถึงการปกครองโดยระบบรัฐสภาที่มีบทบาทนำในทศวรรษที่ 1990 ทำให้สามารถประกาศใช้รัฐธรรมนูญที่เรียกว่าฉบับประชาชนได้ใน พ.ศ. 2540 ต่อจากนั้น การเมืองไทยก็มีแนวโน้มเข้าสู่การแข่งขันทางนโยบายโดยพรรคการเมืองใหญ่สองคือ พรรคไทยรักไทยและพรรคประชาธิปัตย์
ครึ่งหลังของทศวรรษที่ 2000 การชุมนุมของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (พธม.) เพื่อขับไล่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร จนรัฐบาลประกาศยุบสภา และจัดให้มีการเลือกตั้ง การบอยคอตการเลือกตั้งของเหล่าพรรคการเมืองฝ่ายค้าน ตามด้วยคำสั่งให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะจากศาลรัฐธรรมนูญ ทำให้การเมืองไทยเข้าสู่สถานการณ์ใหม่ และถึงเดือนกันยายน พ.ศ. 2549 กองทัพไทยในนามคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ก็เข้ายึดอำนาจอีกครั้งหลังร้างลาไปกว่า 15 ปี ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) เข้าปกครองประเทศอยู่เป็นเวลาหนึ่งปี
รัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2550 ซึ่งร่างขึ้นโดยคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร ได้แบ่งอำนาจให้ฝ่ายตุลาการเข้ามามีอำนาจในทางการเมืองมากขึ้น และเปลี่ยนให้มีความเกี่ยวพันกับอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมากขึ้น หลายกรณีสร้างความไม่พอใจให้ประชาชน บางส่วนจนเกิดเป็นการชุมนุมใหญ่ของแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ผู้ชุมนุมโจมตีว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีลักษณะที่เป็น ‘สองมาตรฐาน’
ความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญจากรัฐบาลที่พวกเขาหนุนหลังหลายครั้งกลายเป็นเงื่อนไข ให้อีกฝ่ายตอบโต้ ตั้งแต่การชุมนุมไปจนถึงยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ และฟางเส้นสุดท้ายก็มาถึงเมื่อรัฐบาลพลเรือนได้พยายามผ่านกฎหมายนิรโทษกรรมในปี พ.ศ. 2556 ฝ่ายอนุรักษนิยมในการเมืองไทยก็เริ่มชุมนุมยืดเยื้อ
ในที่สุดกองทัพก็เข้ามามีบทบาทอีกครั้งด้วยการเข้ายึดอำนาจรัฐบาลพลเรือนในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557 และแต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญครั้งแรกก่อนจะถูกยกเลิกไปใน พ.ศ. 2558 ก่อนจะแต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญอีกหนึ่งชุดตามมา จนนำรัฐธรรมนูญทำประชามติได้ใน พ.ศ. 2559 ก่อนที่รัฐธรรมนูญจะผ่านประชามติ ท่ามกลางการดำเนินคดีผู้รณรงค์หลายคนทั่วประเทศ และรัฐธรรมนูญก็ถูกประกาศใช้อย่างเป็นทางการใน พ.ศ. 2560
อำนาจกองทัพในโครงสร้างรัฐธรรมนูญ
ไม่มีอะไรที่สะท้อนเจตนารมณ์ของคณะรัฐประหารทั้งสองประเทศได้ดีกว่า ดูจากรัฐธรรมนูญที่พวกเขาร่าง ในกรณีของพม่ารัฐธรรมนูญ 2008 ได้วางอำนาจของกองทัพไว้ในกลไกต่างๆ และในกรณีของไทย รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 สะท้อนให้เห็นสังคมการเมืองที่คณะรัฐประหารฝันถึง
1.อำนาจครอบงำรัฐบาล
ในกรณีของไทย กำหนดให้รัฐจัดกำลังทหารไว้เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ อีกทั้งรัฐบาลจากการเลือกตั้งมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญที่จะต้องยึดแนวทางบริหารประเทศ ตามแนวทางของรัฐบาล คสช.ที่ได้จัดทำกฎหมายสำคัญหลายฉบับ รวมไปถึง ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ ที่จะมีผลผูกพันกับรัฐบาลชุดต่อๆ ไปเป็นระยะเวลา 20 ปี
กรณีของพม่า ได้มีการตราหมวดเฉพาะสำหรับการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่เขียนไว้อย่างละเอียดถึง 23 มาตรา กำหนดให้มีสภาความมั่นคงแห่งชาติขึ้นมา โดยมีสมาชิกครึ่งหนึ่งมาจากกองทัพ และสภาความมั่นคงฯ สามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้ทันทีหากเห็นว่าสมควร โดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด จะใช้อำนาจดังกล่าวด้วยตัวเองหรือมอบให้หน่วยงานของกองทัพไปใช้ก็ได้ และอำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาจะหมดไปนับแต่วันที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ทำให้สามารถจำกัดหรือยกเว้นสิทธิพื้นฐานของประชาชน ในพื้นที่ที่กองทัพเห็นว่ามีความจำเป็น
2.การตั้งรัฐบาล
กรณีของพม่า กำหนดข้อห้ามคนที่มีคู่สมรสเป็นชาวต่างชาติมีสิทธิถูกเสนอชื่อ (อันเป็นที่ทราบว่าวิธีการนี้มีไปเพื่อขัดขวาง นางออง ซาน ซูจี เข้าสู่อำนาจทางการเมืองทางตรง) ขณะที่ตัวแทนในการชิงตำแหน่งประธานาธิบดีกำหนดให้มีจำนวนสามคน ประกอบไปด้วยผู้แทนจากสภาชาติพันธุ์ ในส่วนที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งโดยกองทัพ จะได้รับสิทธิเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมหนึ่งคน ผู้แทนจากสภาผู้แทนราษฎรในส่วนที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งจากกองทัพจะเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมหนึ่งคน และผู้แทนที่ได้รับการแต่งตั้งจากกองทัพจากทั้งสองสภาร่วมกันเสนอชื่อผู้ที่เหมาะสมอีกหนึ่งคนเพี่อให้รัฐสภาลงคะแนน
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังระบุให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุดเป็นผู้แต่งตั้ง หากประธานาธิบดีต้องการจะแต่งตั้งทหารในกองทัพให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ต้องได้รับการเห็นพ้องจากผู้บัญชาการทหารสูงสุดในสามกระทรวง คือกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงกิจการชายแดน
กรณีของไทย ครม. ของ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จะปฏิบัติหน้าที่อยู่จนกว่าจะมี ครม. ที่ตั้งใหม่ปฏิบัติหน้าที่ และได้กำหนดให้รัฐสภาสามารถเลือกบุคคลที่อยู่นอกบัญชีเป็นนายกรัฐมนตรีได้ โดยไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน
3.อำนาจในรัฐสภา
กรณีของพม่า พบว่าผู้แทนทั้งสภาบนสภาล่างมาจากการเลือกตั้ง 75 เปอร์เซ็นต์ อีก 25 เปอร์เซ็นต์ มาจากการแต่งตั้งของกองทัพ คิดเป็น 1 ใน 4 ของสภาทั้งหมด สำหรับที่มาจากการแต่งตั้งโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด โดยพบว่าหลังการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ มีความพยายามผลักดันในการแก้ไข รธน. จากสมาชิกสภาจากพรรค NLD ถือว่ามีความสำเร็จเล็กน้อยมาก
กรณีของไทย การสรรหา สว. ชุดแรกจำนวน 250 คน ตามการแต่งตั้งของ คสช. และให้มีวาระห้าปีพร้อมกับกำหนดให้ สว. ชุดแรกมีหน้าที่ติดตาม เสนอแนะและเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และกำหนดให้ ครม. แจ้งความคืบหน้าทุกสามเดือน ซึ่ง สว. หกคนจะมาจากผู้นำในแต่ละเหล่าทัพโดยตำแหน่ง และ สว. ชุดดังกล่าว ยังมีส่วนในการเลือกนายกฯ ร่วมกับ สส. ได้ ในช่วงห้าปีแรก
4.การแก้ไขรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญพม่าได้ตราไว้หมวดที่ 12 มาตรา 436 (ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ) ว่าการแก้ไขจะต้องมีเสียงรับรองจากรัฐสภาเกิน 75 เปอร์เซ็นต์ และผ่านการทำประชามติโดยได้รับเสียงไม่ต่ำกว่าครึ่งของผู้ที่มีสิทธิลงประชามติ ส่วนการแก้ไขมาตราอื่นจากนี้ ใช้เสียงสนับสนุนในรัฐสภาเกิน 75 เปอร์เซ็นต์ โดยไม่ต้องผ่านการทำประชามติ ซึ่งเป็นไปได้ยากมากที่จะผ่านเสียงสนับสนุนไปได้ เหตุผลคือสมาชิก 25 เปอร์เซ็นต์ ยังมาจากการแต่งตั้งโดยกองทัพ และหากเมื่อรวมกับเสียงสมาชิกพรรคการเมืองที่สนับสนุนกองทัพอยู่แล้วจึงยากแก่การแก้ไขรัฐธรรมนูญได้
กรณีของไทย การปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการองค์กรอิสระที่มีอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญยังคงให้อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง นั่นหมายถึงองค์กรอิสระที่มาจากคณะรัฐประหารจะยังอยู่ทำหน้าที่ต่อไป แม้ว่าจะมีรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งแล้วก็ตาม
อีกทั้งในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญไทยยังบัญญัติให้เว้นการใช้บทบัญญัติว่าด้วยการห้ามบุคคลดำรงตำแหน่งทางการเมืองมาบังคับใช้กับรัฐมนตรี ข้าราชการการเมือง ที่ตั้งเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของ ครม. หรือเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของ คสช. หรือ สนช. ด้วย, รวมถึงกรณีของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่มีการปรับให้ปฏิบัติหน้าที่ 120 วัน นอกจากนี้ คสช. ก็ยังคงสามารถอ้าง ‘อำนาจพิเศษ’ ตามมาตรา 44 ได้ เพื่อออกกฎหมายหรือจับกุมคุมขังบุคคลใดที่ตนเห็นว่ากระทำผิดกฎหมายได้
และในส่วนของการแก้ไขรัฐธรรมนูญของไทย การเข้าชื่อสนับสนุนเพื่อแก้ไขต้องประกอบไปด้วย สว. เห็นชอบ ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ทั้งในวาระแรกและวาระที่สาม และมี สส. จากพรรคฝ่ายค้าน ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ของพรรคฝ่ายค้านทุกพรรคการเมือง ขณะที่เดียวกันมีบางหมวดที่ถูกกำหนดให้มีการทำประชามติหากมีการแก้ไข
ด้วยการถ่ายโอนอำนาจของกองทัพไว้ในโครงสร้างรัฐธรรมนูญ ตามที่ได้แสดงให้เห็น ทำให้เราเชื่อได้แน่ว่า ท่ามกลางความไม่แน่นอนทางการเมืองและสวัสดิภาพชีวิตพลเมืองทั้งสองประเทศ อำนาจกองทัพจะอยู่กับพลเรือนไปอีกนาน เพราะนี่แค่ตัวอย่างอำนาจใน ‘ตัวบท’ ของรัฐธรรมนูญเท่านั้น หากแต่เป็นเสี้ยวหนึ่งในโครงสร้างการเมืองที่กว้างใหญ่มากกว่านั้น ในช่วงเวลาต่อจากนี้ไม่มีใครคาดการณ์ได้ว่าจนถึงเมื่อไรสังคมการเมืองทั้งไทยและพม่าจะกลับมาเดินบนเส้นทางประชาธิปไตยที่แท้จริงได้อีกครั้ง
หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน waymagazine.org/military_thai_myanmar_constitution/
ที่มา: ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน www.tlhr2014.com/th/?p=7965
แสดงความคิดเห็น